II SA/Wa 2693/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego A. M. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Agencji Mienia Wojskowego wydał w dniu [...] maja 2021 r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i art. 17 ust 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U z 2021 r., poz. 303) oraz art. 21 ust. 1, 2 i 4, art. 48d ust. 12 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2017), uchylił w całości decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, odmówił wypłaty A. M. świadczenia mieszkaniowego, od dnia [...] listopada 2020 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2021 r. Prezes Agencji Mienia Wojskowego stwierdził, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] października 2020 r. realizował na wniosek złożony w dniu [...] stycznia 2019 r. przez A. M. – żołnierza służby kontraktowej pełniącego służbę w [...] Obrony Terytorialnej w garnizonie [...] – wypłatę świadczenia mieszkaniowego, z uwagi na nieprzydzielenie w pierwszej kolejności kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. A. M. w związku z kolejnym kontraktem, obowiązującym od [...] grudnia 2020 r. do [...] listopada 2026 r., złożył w dniu [...] listopada 2020 r. wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, którego realizacja w formie wypłaty nie nastąpiła. We wniosku nadmienił, że pełnił służbę w innej formacji mundurowej. Dyrektor na podstawie pisma z Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z dnia [...] marca 2021 r. ustalił, że A. M. otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości 17 060,00 zł, przyznaną decyzją nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Dyrektor decyzją nr [...] z [...] marca 2021 r., odmówił stronie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. A. M. wniósł odwołanie do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, w którym nadmienił, że w trakcie trwania pierwszego kontraktu otrzymywał świadczenie mieszkaniowe i od tego czasu regulujące przedmiotową sprawę przepisy nie zmieniły się. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2021 r. Prezes WAM stwierdził, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej, albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego, zgodnie z ust. 2 tego przepisu realizowane jest w jednej z następujących form: przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Jak stanowi ust. 4, żołnierz służby kontraktowej, na swój wniosek, otrzymuje świadczenie mieszkaniowe, gdy nie ma dla niego lokalu mieszkalnego. Treść art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu zawiera przesłanki negatywne, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania, w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10: 1. otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.; 2. otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.; 3. nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia; 4. otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36); 5. nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji. Prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6 albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6. Dyrektor od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] października 2020 r. realizował na wniosek złożony w dniu [...] stycznia 2019 r. przez A. M. – żołnierza służby kontraktowej – wypłatę świadczenia mieszkaniowego, z uwagi na nieprzydzielenie w pierwszej kolejności kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. A. M. w związku z kolejnym kontraktem, obowiązującym od [...] grudnia 2020 r. do [...] listopada 2026 r., złożył [...] listopada 2020 r. wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, którego realizacja w formie wypłaty nie nastąpiła, a z którego wynikało, że pełnił on służbę w innej formacji mundurowej. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawca otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości 17 060,00 zł, przyznaną decyzją nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Z tej przyczyny Dyrektor uznał, że zaistniała jedna z przesłanek negatywnych do realizacji prawa do zakwaterowania i odmówił ww. wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W sprawie nie istnieje zatem spór co do stanu faktycznego sprawy, ale zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 w związku z ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu wypłata świadczenia mieszkaniowego nie może nastąpić, gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała osobom uprawnionym do osobnej kwatery (w tym – żołnierzom) i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było obok przydziału kwatery stałej trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie ww. cezury do 31 grudnia 1995 r. wynikało z faktu, że od 1 stycznia 1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu, w której pomoc finansową zastąpił ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. W noweli ustawy o zakwaterowaniu z 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 116, poz. 1302) ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery na rzecz odprawy mieszkaniowej, która to forma finansowa zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe żołnierzy po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabyli prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej. Analogicznie z ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.), wynikało (w czasie wypłaty stronie pomocy finansowej) i wynika, że policjant ma prawo do pomocy Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, przy czym ustawa ta zawiera także ograniczenia, kiedy to prawo nie przysługuje, m.in. gdy: nastąpił przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej (art. 88-98 ustawy o Policji). W ocenie Prezesa ustawodawca przyjął wspólny cel w ustawie o zakwaterowaniu i w ustawie o Policji. Państwo przyjęło na siebie obowiązek wsparcia służb mundurowych w zabezpieczeniu im potrzeb mieszkaniowych, z tym że żołnierz zawodowy i funkcjonariusz z tego wsparcia powinien korzystać raz. Stąd nie może zostać pominięty fakt, że skarżący otrzymał pomoc finansową, będąc funkcjonariuszem Policji. Z analizy dalszych rozwiązań prawnych, w tym z zasady przyjętej w art. 17a ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 860, 2112 oraz z 2021 r. poz. 159) wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie, tj.: Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej lub Urzędzie Ochrony Państwa na gruncie zawodowej służby wojskowej. W praktyce funkcjonariusz może zostać powołany na stanowisko oznaczone porównywalnym stopniem wojskowym do dotychczas zajmowanego, np. w Policji. Na zasadzie wzajemności, również okresy służby funkcjonariusza i żołnierza, uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury są traktowane, jako okresy równorzędne (art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 586 i 730)), art. 12 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723). Tym samym przepisy te zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP. Dodatkowo przepisy art. 2 i 32 Konstytucji RP stanowią o konieczności przestrzegania zasad: równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej (...). Organ podniósł, iż wszystkie podmioty – adresaci norm prawnych charakteryzujący się daną cechą istotną, mają być traktowani równo, tj. żaden z żołnierzy nie może mieć realizowanego prawa do zakwaterowania dwukrotnie. W kontekście powyższego organ wskazał, że na gruncie przedmiotowej sprawy uznanie, że skarżący względem innych żołnierzy miałby być potraktowany inaczej, czyli powinien otrzymać dwukrotnie wsparcie Państwa, w realizacji potrzeb mieszkaniowych, prowadziłoby właśnie do nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy. Wydatki związane z wypłatą pomocy finansowej na podstawie przywołanych ustaw pragmatycznych były i są nadal pokrywane przez Państwo, jako dotacje celowe na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych do tego osób. Żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, nie jest uprawniony do otrzymania po raz kolejny takiego wsparcia wynikającego ze stosunku służby, tak samo jak funkcjonariusz Policji, który otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Policji. W ocenie Prezesa w sprawie istnieje podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu z wykorzystaniem wskazanej wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, polegającego na tym, że skarżący nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa na ten sam cel – obecnie w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Ograniczenie się do literalnego zastosowania ww. przepisu powodowałoby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych. W praktyce organy Agencji po ustaleniu, że zastosowanie wykładni językowej i znaczenia literalnego prowadziłoby do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z efektami wykładni celowościowej (funkcjonalnej), powinny zastosować przepisy zgodnie z ich celem. Prezes WAM podniósł, że jakkolwiek poszczególne formacje służb mundurowych zachowują swoją odrębność z uwagi na charakter pełnionej służby i zróżnicowanie pozycji prawnej pod względem, np.: wykonywanych zadań służbowych, nawiązania stosunku służbowego czy uposażenia finansowego, to Państwo wobec tych służb pełni identyczną rolę w zabezpieczeniu ich potrzeb mieszkaniowych. Państwo udziela wszystkim służbom mundurowym wsparcia w stworzeniu lepszych warunków mieszkaniowych, czym rekompensuje trud pełnionej służby. Nie sposób różnicować udzielanej pomocy przez Państwo w zależności od rodzaju pełnionej służby mundurowej, gdyż cel tej pomocy pozostaje w nierozerwalnym związku z wartościami i normami o wymiarze powszechnym, do których zaliczane są potrzeby mieszkaniowe. Dotyczą one bowiem wszystkich obywateli i należą do dóbr podstawowych. Skorzystać z przywileju, jakiego Państwo udziela służbom mundurowym, można tylko raz. Odmienne rozumowanie doprowadziłoby do sytuacji, w której jedna i ta sama osoba, zmieniając rodzaj pełnionej służby (raz jako policjant, a drugi raz jako żołnierz), wielokrotnie otrzymywałaby wsparcie Państwa na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych, a zatem byłaby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku nie tylko do innych żołnierzy i funkcjonariuszy, którzy skorzystali tylko raz z takiej pomocy, ale również w stosunku do innych grup zawodowych i obywateli, którym takie dobrodziejstwo nie przysługuje, co stoi w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej. Prezes WAM stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni powyższych regulacji, gdyż świadczenie wypłacone skarżącemu jako funkcjonariuszowi Policji należy uznać za świadczenie równorzędne świadczeniu, o jakim mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Powoduje to, że ponowna realizacja prawa do zakwaterowania byłaby nadużyciem pomocy – ze środków budżetu Państwa – na ten sam cel. Wypłata pomocy finansowej przyznanej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu mieszkalnego oznacza bowiem, że na gruncie ustawy o Policji, funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone, co wyklucza ponowne skorzystanie z realizacji prawa do zakwaterowania. Zdaniem organu z treści art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jednoznacznie wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli otrzymał pomoc finansową. A. M. bezspornie skorzystał z przysługujących mu uprawnień wynikających z ustawy o Policji, w formie wypłaty pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zdaniem Prezesa, tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza (rodziny żołnierza) można wykorzystać tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne – wynikającą – ze stosunku służby. Organ podniósł, iż kwestia interpretacji przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Organ wymienił orzeczenia sądów administracyjnych zbieżnych ze stanowiskiem Prezesa WAM w niniejszej sprawie. Organ podniósł, że bezspornym jest, że organ I instancji realizował świadczenie mieszkaniowe na wniosek złożony w dniu [...] stycznia 2019 r. przez A. M. od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] października 2020 r. Następnie po złożeniu kolejnego wniosku i pozyskaniu informacji, stanowiącej negatywną przesłankę dla dalszej wypłaty, wydał decyzję o odmowie wypłaty świadczenia. Niemniej w zaskarżonej decyzji Dyrektor, pomimo zastosowania prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie wskazał od kiedy stronie odmówiono wypłaty świadczenia mieszkaniowego, co, w ocenie Prezesa, należało doprecyzować. Z tych względów zaskarżoną decyzję organu I instancji, o odmowie skarżącemu świadczenia mieszkaniowego, Prezes WAM uchylił w całości i orzekł o odmowie wypłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia [...] listopada 2020 r. A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: – art. 2, art. 7, art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie opisanych w ww. normach zasad demokratycznego państwa prawa, praworządności i równości wobec prawa, – art. 6 k.p.a. poprzez brak działania organu na podstawie i w granicach prawa, – art. 7a § 2 k.p.a. i art. 81a k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i podjęcie decyzji na niekorzyść strony, – art. 21 ust. 1, 2, 3,4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej przez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia aktu prawnego nie wynika zakaz udzielenia byłemu funkcjonariuszowi Policji, który wstąpił do zawodowej służby wojskowej i spełnia przesłanki pomocy wynikającej z ustawy o zakwaterowaniu, a jasne, precyzyjne i enumeratywne wyliczenie przesłanek negatywnych stanowiące katalog zamknięty nie daje możliwości odmowy udzielenia takiej pomocy. Skarżący podkreślił, że organ dokonał interpretacji norm prawnych przy zastosowaniu niedozwolonych domniemań, których skutkiem jest błędna i niedopuszczalna interpretacja przepisów prawa materialnego. Organ prowadząc postępowanie, nie kierował się zasadą bezstronności i równego traktowania stron nadużył swojej uprzywilejowanej pozycji przez interpretację prawa jedynie na korzyść iluzorycznego w tym przypadku interesu społecznego. Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]. Zażądał też zasądzenia od organu kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że dokonane przez organ ustalenia stanu faktycznego nie są sporne, nie zgadza się natomiast ze sposobem zastosowania interpretacji i wykładni przepisów prawa. Skarżący jako żołnierz nie otrzymał żadnej, wynikającej z przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, dotacji, kwatery, mieszkania. Żołnierz, który nie służył wcześniej w żadnej formacji mundurowej, może otrzymać wielokrotnie wyższe wsparcie niż otrzymał skarżący. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 21 ust. 1, 2 ,3 i 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści wskazanych przepisów wprost wynika, że żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Ustawodawca w treści art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu posługuje się pojęciem "żołnierza", uzależniając powstanie negatywnej przesłanki korzystania z określonych w tym przepisie świadczeń przez "żołnierza". Wykładnia językowa wskazuje zatem na to, że przesłanka ta nie ziszcza się, gdy świadczenie nabyte zostało przez osobę inną niż żołnierz. Organ dokonał niedozwolonej rozszerzającej interpretacji praw i obowiązków żołnierza. Nie wziął pod uwagę określonego w art. 3 ust 2 i 3 ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych szczególnego obowiązku państwa wobec żołnierza. Państwo ma bowiem zapewnić żołnierzom zawodowym godne warunki życia, umożliwiające oddanie się służbie Narodowi i Ojczyźnie, rekompensując odpowiednio trud, ograniczenia i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej. Jest to szczególny obowiązek dbania o zapewnienie żołnierzom wypłaty świadczenia mieszkaniowego na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Prezes WAM nie jest uprawniony do rozszerzającej interpretacji prawa w zakresie praw i obowiązków żołnierza. Organ nie ma podstaw do odmowy wypłaty świadczenia w sytuacji braku wyraźnego uregulowania ustawowego dającego podstawę do takiego działania. Zdaniem skarżącego brak jest uregulowania, które zabraniałoby policjantowi, który po zwolnieniu z Policji, podjął zawodową służbę wojskową udzielenia świadczenia mieszkaniowego na podstawie przywołanej ustawy. Skarżący żąda równego traktowania wszystkich żołnierzy. Jednocześnie zauważył, że norma z tytułu wypłaty świadczenia mieszkaniowego w wojsku jest wielokrotnie wyższa niż w Policji. Przy wydaniu decyzji organy obu instancji powoływały się na pozaustawowe przesłanki, które de lege ferenda mogą stanowić założenia do nowelizacji ustawy. Zdaniem skarżącego Prezes Agencji Mienia Wojskowego postanowił zastąpić ustawodawcę. Jeżeli wolą ustawodawcy będzie pozbawienia byłych funkcjonariuszy innych służb, prawa do takiej samej pomocy jaka zapewniona jest żołnierzom, to na pewno to uczyni. Na dzień wydania decyzji brak jest tego rodzaju przepisów dlatego decyzje organu I i II instancji nie odpowiadają prawu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej także: "P.p.s.a."). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga A. M. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes Agencji Mienia Wojskowego, wydając zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], uchylającą w całości decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. w przedmiocie odmowy prawa do zakwaterowania i odmawiającą wypłaty świadczenia mieszkaniowego od [...] listopada 2020 r., dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że zarówno Prezes Agencji Mienia Wojskowego, jak i Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...], wydając obie sporne decyzje, dopuścili się – mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy – naruszenia przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a w konsekwencji owego naruszenia – w sposób nieprawidłowy stwierdzili, że w przypadku skarżącego brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego z uwagi na fakt, iż skarżący, jako funkcjonariusz Policji, skorzystał wcześniej z pomocy państwa (pomocy publicznej) w formie wypłaty pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Tym samym, Sąd uznał, że organy obu instancji, wydając wspomniane decyzje administracyjne w przedmiocie odmowy skarżącemu prawa do zakwaterowania, naruszyły zasadę praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów prawa materialnego, a także błędna wykładnia normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, jak i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. Przechodząc do oceny legalności obu spornych decyzji administracyjnych, na wstępie należy bardzo wyraźnie podkreślić, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. W ramach zasady wynikającej z art. 7 Konstytucji RP oprócz wymogu "praworządności", rozumianego jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa. W ocenie Sądu uznać należy, że zasada legalności powinna być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy państwa. Rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd miał wprawdzie na względzie fakt, iż organ administracji publicznej w procesie wykładni prawa nie może całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu, niemniej jednak – jak słusznie wskazała strona skarżąca – nie można stosować takich metod owej wykładni systemowej i funkcjonalnej, które prowadzić będą do zaakceptowania wyników interpretacji normy prawnej, które sprzeczne są z wynikami wykładni językowej. W tej sytuacji uznać należy, że jakkolwiek wykładnia pozajęzykowa jest dopuszczalna, a w niektórych sytuacjach wręcz konieczna, to nie może ona jednak wykraczać poza językowy sens przepisu i prowadzić do wniosków w istocie contra legem, a więc – zdaniem Sądu – nie może ona prowadzić do naruszenia takich istotnych wartości jak pewność i bezpieczeństwo prawa. Ponadto, o ile nie ulega wątpliwości, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, o tyle podkreślić należy, iż analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Zdaniem Sądu można ją stosować tylko wtedy, gdy rzeczywiście brak jest przepisu prawnego, który mógłby być zastosowany w danej sytuacji faktycznej i jednocześnie, co bardzo ważne, gdy zastosowanie analogii nie spowoduje sytuacji gorszej ze względu na interes społeczny lub indywidualny, gdyż stosowanie analogii winno być korzystniejsze z punktu widzenia tych dwóch interesów. W konsekwencji, pamiętając o znaczeniu zasad praworządności i legalności w procesach wykładni przepisów prawa administracyjnego, należy – w ocenie Sądu – bezwzględnie przyjąć, że w państwie praworządnym obywatele mają prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności. Przechodząc do oceny niniejszej sprawy, należy zauważyć, że zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r., poz. 19 oraz z 1994 r., poz. 36). Prawo do zakwaterowania jest więc samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego. W świetle art. 21 ust. 2 cyt. ustawy, prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form zakwaterowania: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby; 2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Przy czym, jak stanowi przepis art. 21 ust. 4 analizowanej ustawy, żołnierzowi służby kontraktowej w pierwszej kolejności prawo do zakwaterowania realizowane jest w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a dopiero w przypadku nieprzydzielenia przez Agencję Mienia Wojskowego kwatery albo lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej wybiera na swój wniosek jedną z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. przydział miejsca w internacie lub kwaterze internatowej albo wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Warto zauważyć, że wyraźny katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego) ustawodawca zawarł w treści art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, który stanowi, iż żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10: 1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.; 2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.; 3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia; 4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36); 5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji. Ponadto w przepisie art. 21 ust. 10 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przewidziano, iż prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6. W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że jakkolwiek treść przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie uwzględnia pomocy finansowej otrzymanej na podstawie odrębnych przepisów prawa, to jednak wykładnia systemowa i funkcjonalna przemawiają za przyjęciem, że ma on zastosowanie również do sytuacji, w której skarżący, jako funkcjonariusz Policji, otrzymał w 2011 r. pomoc finansową na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, w świetle którego policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Prezes AMW – powołując się na treść art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy – zauważył, że ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. W tej sytuacji, jak uznał organ odwoławczy, przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Następnie, wskazując na kolejne zmiany w ustawodawstwie, organ odwoławczy postawił tezę, iż niezależnie od obecnie użytego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy jedynie do pomocy finansowej określonej przepisami ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z 1976 r. – uznać trzeba, że wszystkie wspomniane formy pomocy służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Z tej przyczyny Prezes AMW uznał, że użyte w przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP pojęcie "pomocy finansowej" należy rozumieć szeroko, czyli – jak stwierdził organ odwoławczy – także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym. Mając na względzie powyższe rozważania, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że skoro celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest – analogicznie, jak w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP – to, ażeby policjant mógł zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu, a w razie jego braku wypłatę pomocy finansowej (vide: art. 88 i art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji), to rzekomo koniecznym było uwzględnienie faktu, że prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego zostało już zrealizowane, a to z kolei oznacza, że pomoc finansowa przysługuje tylko jeden raz. Realizacja tego prawa nastąpiła, jak stwierdził organ, poprzez otrzymanie pomocy finansowej na podstawie decyzji KWP w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w kwocie 17 060,00 zł brutto. W konsekwencji powyższych rozważań, organy obu instancji uznały, że skoro w realiach niniejszej sprawy prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego zostało zrealizowane przy udziale pomocy Państwa, ponowne ubieganie się o realizację takiego prawa nie jest uprawnione. W ocenie Sądu uznać należy, że przyjęta przez organy obu instancji wykładnia art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy jest błędna, albowiem – wbrew stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu spornych decyzji – z normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 analizowanej ustawy nie wynika, że otrzymanie jakiejkolwiek pomocy finansowej na cele mieszkaniowe ze środków publicznych, wyłącza możliwość zrealizowania, po wstąpieniu do służby wojskowej, prawa do zakwaterowania. Zdaniem składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie powyższy pogląd organów obu instancji nie znajduje jakiejkolwiek podstawy prawnej w obowiązujących aktualnie przepisach ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, co w konsekwencji oznacza, że zarówno Prezes AMW, jak i Dyrektor OR AMW w [...], odmawiając skarżącemu prawa do zakwaterowania – dopuścili się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy. Warto w tym miejscu wskazać, że również WSA w Warszawie w swoim dotychczasowym orzecznictwie zwracał uwagę na zasadność kierowania się przy interpretacji przepisów regulujących pomoc finansową dla funkcjonariuszy służb mundurowych m.in. zasadą racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/16). Mając na względzie powyższe zastrzeżenia, Sąd uznał jednakże, iż nie sposób w żadnym zakresie podzielić stanowiska zaprezentowanego w niniejszej sprawie zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezesa AMW z dnia [...] maja 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] z dnia [...] marca 2021 r. Zdaniem Sądu należy wyraźnie wskazać, że w demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej – rozstrzygając o prawach obywatela – zobowiązane są podejmować swoje decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Jednocześnie przyjąć należy, iż – zgodnie z wymogami przewidzianymi w Konstytucji RP – niejasne, czy też niejednoznaczne przepisy prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony. W niniejszej sprawie Sąd uznał jednak przede wszystkim, że powołany przez organy obu instancji przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jasny i precyzyjny, a także zawiera jednoznaczne przesłanki, na podstawie których organ może odmówić przyznania prawa od zakwaterowania. Oznacza to w konsekwencji, iż organy Agencji Mienia Wojskowego obu instancji, odmawiając skarżącemu przyznania tego prawa, powołały się jedynie na pozaustawowe przesłanki, uzasadniając swoją odmowę argumentami wyłącznie celowościowymi, które – choć być może w zamyśle słuszne – mogą jednak stanowić jedynie podstawę do zainicjowania postulatów de lege ferenda, czy też stanowić założenia do projektu stosownej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, idącej dopiero w kierunku wyraźnego uregulowania zakazu ponownego pobierania (otrzymywania) pomocy finansowej w sytuacji jej uzyskania wcześniej w poprzedniej, innej służbie mundurowej. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny pod względem językowym, a więc można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek, a mianowicie taki, iż tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP (tak również: WSA w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 20 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 120/20). Owszem, należy zgodzić się z tym, iż warto sięgać do innych, niż językowa, metod wykładni, niemniej należy jednocześnie pamiętać o tym, że sięganie do wykładni celowościowej jest uzasadnione tylko wówczas, gdy wyniki wykładni językowej nie są jednoznaczne. Względy celowościowe mogą zatem jedynie wesprzeć, czy też wzmocnić wnioski wynikające z językowego rozumienia interpretowanego przepisu prawnego. W żadnym jednak razie nie mogą jednak być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości. Z tych względów uznać należy, że uzasadnienie odmowy prawa do zakwaterowania wyłącznie argumentami celowościowymi nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skoro w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie wprowadzono zakazu realizacji prawa do zakwaterowania żołnierzowi zawodowemu, który otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w trakcie wcześniejszej służby w Policji (podobnie: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1945/20 oraz NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3338/21, dostępne w CBOSA). W konsekwencji, rozpatrując ponownie wniosek skarżącego, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] zobowiązany będzie zastosować się do dokonanej przez Sąd powyższej oceny prawnej, i – w świetle kryteriów określonych w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP – przeprowadzi stosowną analizę zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną. Rozstrzygając sprawę, organ zobowiązany będzie – kierując się konstytucyjnymi dyrektywami, w tym respektując przede wszystkim zasadę praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP – przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi kierował się, rozpatrując wniosek skarżącego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. – orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.