II SA/Wa 27/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Ewa Marcinkowska, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2013 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję P. S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego K. M. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi K. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja P. S.A. z siedzibą w W. nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., mocą której, powołując w podstawie prawnej art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówiono udzielenia informacji - w zakresie dotyczącym żądań sformułowanych we wniosku K. M. z dnia [...] października 2012 r. - z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Powyższa decyzja została podpisana przez R. W., Dyrektora [...] P. S.A. z siedzibą w W. w oparciu o pełnomocnictwo nr [...] udzielone ww. w dniu [...] października 2012 r. przez Prezesa Zarządu - [...] P. S.A. – A. S. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] października 2012 r. K. M. zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej do P. S.A. o udostępnienie, w trybie art. 61 Konstytucji RP, następujących informacji: 1. Czy Zarząd P. prowadzi rozmowy z T. w sprawie sprzedaży [...] przy ul. [...] i ul. [...]? Jeśli tak, wnoszę o udostępnienie korespondencji, w tym korespondencji e-mailowej w tej sprawie; 2. Czy we wrześniu 2012 r. bądź w październiku 2012 r. pracownikom P. zostały wydane polecenia dotyczące przygotowania wyposażenia [...], położonych przy ul. [...], stanowiących majątek P., do przeprowadzki? Jeśli tak, wnoszę o udostępnienie informacji, kto wydał polecenie. Decyzją P. S.A. z dnia [...] października 2012 r. odmówiono wnioskodawcy udzielenia informacji w zakresie objętym wnioskiem z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. W podstawie prawnej powołano art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że objęte wnioskiem informacje stanowią chronioną prawnie tajemnicę przedsiębiorcy, zaś treść negocjacji kontraktowych prowadzonych przez P. S.A. z kontrahentami, objęta jest klauzulą poufności. Spółka zaś nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa do ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Powyższa decyzja została przesłana wnioskodawcy pocztą elektroniczną na wskazany we wniosku adres: [...]. K. M., działając w oparciu o art. 17 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez błędną wykładnię prowadzącą do ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, 2. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: powoływanej jako: “k.p.a.", poprzez takie postępowanie, iż trudno rozstrzygnąć jakie jest stanowisko podmiotu zobowiązanego i w jakim zakresie zachodzi ograniczenie w dostępie do informacji, 3. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które byłoby ze sobą spójnie i logicznie powiązane i odnosiłoby się do stanu sprawy. W uzasadnieniu ww. decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. P. S.A. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie, iż żądanie wnioskodawcy dotyczy informacji, które stanowią prawnie chronioną tajemnicę przedsiębiorcy, zaś treść negocjacji kontraktowych objęta jest klauzulą poufności. W związku z powyższym informacje tego typu nie mogą zostać udzielone wnioskodawcy. Dodatkowo wskazano, iż podanie żądanych informacji do publicznej wiadomości może zdezorganizować działalność Spółki, spowodować fiasko podjętych przez P. S.A. działań biznesowych mających na celu dobro Spółki, a w przyszłości spowodować utratę wiarygodności jako potencjalnego kontrahenta. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, iż w decyzji z dnia [...] października 2012 r. poinformowano wnioskodawcę o podstawach prawnych podjętego rozstrzygnięcia, a w uzasadnieniu wyczerpująco wyjaśniono przesłanki odmowy udzielenia wnioskowanej informacji. W skardze na powyższą decyzję K. M. zarzucił naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, 2. art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153 poz. 1503 ze zm.) poprzez brak ustosunkowania się do faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę tylko części informacji, 3. art. 10 ust. 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie zapoznania się z całością materiału dowodowego zebranego w sprawie, 4. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji przez właściwy organ oraz niepoparcia stanowiska wiarygodnymi dowodami. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzajacej ją decyzji z dnia [...] października 2012 r., wykonanie czynności związanych z prawidłowym wykonaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi skarżący wskazał, iż w niniejszej sprawie stroną jest Spółka wykonująca zadania publiczne. W demokratycznym państwie prawa obywatele mają prawo żądać informacji o działalności administracji - również poprzez oddawanie zadań publicznych poza sferę samej administracji. Mimo, iż już w samej Konstytucji przewidziano wyłączenie prawa do informacji, to zastosowanie ograniczeń o jakich mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji musi być dokonane zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Porównanie tych przepisów wskazuje, iż ograniczenie wskazane w art. 61 ust. 3 (powtórzone w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), czyli ochrona praw i wolności podmiotów gospodarczych, jest dalej idącą ochroną niż przewidziane warunki ograniczenia wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji, który nie wskazuje na taką możliwość. Tym samym jakiekolwiek ograniczenie w zakresie tajemnicy przedsiębiorcy podlegać musi szczególnemu zważeniu, aby nie naruszyć konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W ocenie skarżącego, odmowa udostępnienia żądanych informacji przez Spółkę, oparta o domniemanie, prowadzi do naruszenia zasady jawności, poprzez przyznanie pierwszeństwa tajemnicy. W sprawie niniejszej, jak wskazał skarżący, nie przeprowadzono analizy przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (w tym art. 11 ustawy). Celem tej ustawy jest działanie w interesie publicznym. Nie wydaje się natomiast, że działaniem w interesie publicznym jest zachowanie tajemnicy odnośnie wykonywania zadania publicznego i potencjalnego, zapowiadanego żądaną umową, wydatkowania środków publicznych przez władzę publiczną. Ochrona tajemnicy przedsiębiorcy jest prawem podlegającym ochronie, ale nie bezwzględnej. W ocenie skarżącego, zachowanie Spółki odnośnie żądania z dnia [...] października 2012 r. jest zbyt daleko idące. Nawet jeżeli można byłoby mówić o jakiejkolwiek tajemnicy, to Spółka winna w tym zakresie dokonać szczegółowej analizy i udostępnić każdy element żądanej informacji, który nie zawiera danych na jakie sama się powołuje. Dalej skarżący podniósł, iż z § [...] i § [...] statutu spółki wynika, że organem uprawnionym do reprezentowania spółki jest zarząd, a do składania oświadczeń woli Prezes jednoosobowo, lub dwóch członków zarządu łącznie, tymczasem zaskarżona decyzja została podpisana przez dyrektora [...], bez wskazania czy posiada ku temu stosowne upoważnienie. Stanowi to naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., które winno skutkować uchyleniem ww. decyzji. Końcowo skarżący zauważył, iż mimo żądania zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zarząd P. nie zapewnił mu możliwości zweryfikowania, czy klauzula poufności została faktycznie nałożona. Nie ma na tę okoliczność żadnego dowodu, a ma to szczególnie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe uzasadnia zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę P. S.A. wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Nadto P. S.A. wniosło o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci: pisma Prezesa Zarządu Spółki z dnia [...] listopada 2012 r. oraz informacji Zarządu Spółki z dnia [...] października 2012 r. na okoliczność uzasadnionej odmowy udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż Prezes Zarządu Spółki P. S.A. w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. (sporządzonym po dacie wydania decyzji w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej) oświadczył, że Zarząd Spółki nie planuje sprzedaży nieruchomości przy ul. [...] ani też przeniesienia [...] (wyposażenia [...]). Nadto, z przekazanej Rzecznikowi Prasowemu Spółki informacji Zarządu z dnia [...] października 2012 r. wynika jednoznacznie, iż nie została podjęta decyzja o sprzedaży nieruchomości służących [...]. Nie została podjęta także żadna decyzja o przenosinach konkretnych jednostek. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z ww. dokumentów przyczyni się do wyjaśnienia sprawy oraz nie spowoduje przedłużenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 145 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznawana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od treści skargi. W sprawie niniejszej wystąpiła bowiem przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: (1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, (2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2). Z kolei art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, iż do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Z powyższego wynika, że Kodeks postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji (rozstrzygnięć) przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a więc również do doręczenia decyzji. Zgodnie z art. 14 § 1 k.p.a. sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publicznej (Dz. U. nr 64, poz. 565 ze zm.), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. W myśl art. 39 k.p.a organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z kolei przepis art. 391 § 1 k.p.a. przewiduje doręczenie za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. nr 144, poz. 1204 ze zm.), pod warunkiem, że strona lub inny uczestnik postępowania: (1) wystąpił do organu administracji publicznej o doręczenie albo (2) wyraził zgodę na doręczenie mu pism za pomocą tych środków. W obu przypadkach wyrażenie zgody przybiera postać wniesienia podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., co oznacza, że w aktach sprawy musi znajdować się stosowny dokument (wniosek, pismo, dokument elektroniczny z bezpiecznym podpisem) zawierający zgodę strony na korzystanie ze środków komunikacji elektronicznej. Z powyższego wynika, że drogą elektroniczną mogą być doręczane pisma (decyzje) w formie dokumentu elektronicznego. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość podpisywania decyzji nie tylko w formie odręcznej, ale również za pomocą podpisu elektronicznego. Wskazuje na to końcowa część pierwszego zdania w tym przepisie, wedle którego "jeżeli decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu". Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. nr 130, poz. 1450 ze zm.), podpis elektroniczny rozumiany jest jako system danych w postaci elektronicznej, które wraz z innymi danymi, do których zostały dołączone lub z którymi są logicznie powiązane, służą do identyfikacji osoby składającej podpis elektroniczny. Istota jego jest zatem identyczna istocie podpisu odręcznego - ma on służyć do identyfikacji organu i osoby uprawnionej do wydania aktu administracyjnego czy innej czynności wywołującej skutki prawne. Wynika z tego, że treść decyzji administracyjnej przekazana np. w formie elektronicznej, opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu będzie równoważna pod względem skutków prawnych decyzjom opatrzonym podpisami własnoręcznymi, chyba że przepisy odrębne będą wymagać właśnie przepisu odręcznego (art. 5 ust. 2 ww. ustawy). Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy zauważyć należy, że przesłana wnioskodawcy, za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres mailowy wskazany we wniosku o udzielenie informacji publicznej, decyzja P. S.A. z dnia [...] października 2012 r. nie została opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Potwierdzają to wyjaśnienia P. S.A. zawarte w piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2013 r. Z powyższego wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej załatwił sprawę z wniosku skarżącego z dnia [...] października 2012 r. w formie pisemnej w rozumieniu art. 14 § 1 k.p.a., tj. wydając decyzję w formie papierowej, z własnoręcznym podpisem osoby upoważnionej, którą - po uprzednim zeskanowaniu - przesłano jedynie skarżącemu za pośrednictwem poczty elektronicznej. Ten sposób doręczenia, nie czyni z niej decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego, ponieważ - co jest w sprawie bezsporne - nie była ona opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, podpis taki, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., jest koniecznym elementem decyzji administracyjnej wydanej w formie dokumentu elektronicznego. Jego brak, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy oznacza, że skarżącemu nie doręczono skutecznie decyzji z dnia [...] października 2012 r. Dokument przesłany skarżącemu drogą mailową nie zawierał bowiem ani bezpiecznego podpisu elektronicznego, ani podpisu złożonego własnoręcznie. W sytuacji zatem, gdy decyzja z dnia [...] października 2012 r. nie weszła do obrotu prawnego (nie została skutecznie doręczona), z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podmiot obowiązany winien był uznać za niedopuszczalny (art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.). Tymczasem w sprawie niniejszej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stał się przedmiotem merytorycznej oceny, co skutkowało wydaniem przez P. S.A. zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 391 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzja ta, jako dotknięta wadą kwalifikowaną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Wobec powyższych wadliwości o chrakterze procesowym, Sąd nie mógł na obecnym etapie postępowania dokonać merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze. Z tych samych powodów Sąd nie uwzględnił wniosku P. S.A. o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu uzupełniającego z dokumentów wymienionych w odpowiedzi na skargę. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., jak w pkt 2 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., jak w pkt 3 sentencji. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku podmiot obowiązany doręczy skarżącemu decyzję z dnia [...] października 2012 r. w formie i trybie przewidzianym w k.p.a.