II SA/Wa 270/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. M. na pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego postanawia: odrzucić skargę. W. M. Sędzia Sądu Okręgowego w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. złożyła oświadczenie, na podstawie art. 69 § 1 i § 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2062 ze zm.) – dalej jako "u.s.p." o zamiarze dalszego zajmowania stanowiska sędziego do ukończenia 70 roku życia. Do oświadczenia dołączyła zaświadczenie uprawnionego psychologa z dnia [...] września 2017 r. stwierdzające, że jest zdolna do pełnienia obowiązków sędziego w zakresie predyspozycji i umiejętności psychologicznej oraz zaświadczenie lekarskie lekarza uprawnionego z dnia [...] października 2017 r. o zdolności do pełnienia obowiązków sędziego w zakresie dotyczącym staniu zdrowia. Oświadczenie W. M. zostało przedstawione Ministrowi Sprawiedliwości przez Prezesa Sądu Okręgowego w [...] wraz z wnioskiem o jego uwzględnienie. Minister Sprawiedliwości pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., w związku ze złożonym oświadczeniem z dnia [...] listopada 2017 r. poinformował W. M., że na podstawie art. 69 § 1 i 1b u.s.p., że nie wyraża zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego. W. M. pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na "decyzję" Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2017 r., zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 69 § 1b u.s.p. w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 38, dalej: u z 16 listopada 2016 r.) w brzmieniu nadanym art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 12 lipca 2017 r. o zmianie ustawy Prawo o ustroju sadów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 poz. 1452), poprzez wydanie decyzji o odmowie wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego w stosunku do skarżącej bez podstawy prawnej, gdyż regulacja art. 69 § 1b u.s.p. dotyczy jedynie sędziów, którzy oświadczyli Ministrowi Sprawiedliwości wolę dalszego zajmowania stanowiska i przedstawili zaświadczenie o stanie zdrowia w związku z ukończeniem 60 roku życia w przypadku kobiet i 65 roku życia w przypadku mężczyzn po dniu 1 października 2017 r., to jest po wejściu w życie art. 26 ust. ww. ustawy. 2. przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., a szczególności: - art. 78 w zw. z art. 2, poprzez wydanie w pierwszej instancji decyzji w oparciu o przepisy, które nie uprawniają skarżącej do jej zaskarżenia, podczas gdy zgodnie z tym przepisem każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, - art. 32 ust. 1 i 2 i art. 33 ust. 1 i 2, poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepisy, które nierówno traktują sędziów ze względu na płeć, tj. zróżnicują wiek obligatoryjnego przejścia w stan spoczynku, w ten sposób, że na podstawie art. 26 ust. 1 u. z 16 listopada 2016 r. w stan spoczynku przechodzą sędziowie, którzy w dniu wejścia w życie tejże ustawy ukończyli 60 rok życia w przypadku kobiety, a 65 rok życia w przypadku mężczyzny lub którym w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy pozostało mniej niż 6 miesięcy do ukończenia ww. wieku, podczas gdy zgodnie z powołanymi przepisami wszyscy są równi wobec prawa. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2017 r. Jednocześnie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, domagała się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi W. M., powołując się na art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazała, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i obejmuje ona orzekanie w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne. Jednocześnie w uzasadnieniu zarzutu z pkt 1 skarżąca odwołała się do pojęcia decyzji administracyjnej, która nie posiada definicji legalnej, wskazując, że przez nią należy rozumieć władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, skierowane do zewnętrznego adresata, podjęte w celu na podstawie i w celu konkretyzacji generalno-abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących oraz normy kompetencyjnej, w trybie i w formie przewidzianej normami proceduralnymi, kończące administracyjne postępowanie jurysdykcyjne. Jednocześnie w skardze podniesiono, że pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2017 r., zawierające odmowę wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego, stanowi decyzję administracyjną i podlega kontroli sprawowanej przez sady administracyjne z następujących względów: - nie budzi wątpliwości status Ministra Sprawiedliwości - będącego ministrem konstytucyjnym - jako organu administracji publicznej, - pismo zawiera oświadczenie woli Ministra Sprawiedliwości, jako organu administracji publicznej, - Minister Sprawiedliwości jednostronnie i władczo rozstrzygnął o prawach skarżącej w oparciu o normę materialną art. 26 ust. 1 u. z 16 listopada 2016 r., - rozstrzygnięciem zawartym w piśmie są związani zarówno skarżąca, jak i Minister Sprawiedliwości, - sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją miała indywidualny charakter, - skarżąca jest podmiotem zewnętrznym wobec Ministra Sprawiedliwości, - decyzja rozstrzyga o prawie skarżącej do dalszego zajmowania stanowiska sędziego, - decyzja została poprzedzona przeprowadzonym przez Ministra Sprawiedliwości postępowaniem i stanowi jego zakończenie. Odnośnie zarzutu z pkt 2 skargi skarżąca podniosła, że art. 69 § 1b u.s.p. nie ma zastosowania do jej osoby, gdyż dotyczy jej jedynie regulacja art. 26 ust. 1 u. z 16 listopada 2016 r., ponieważ w chwili wejścia w życie ww. ustawy miała już ukończone 60 lat będąc urodzoną w dniu 17 grudnia 1955 r. Według skarżącej art. 26 ust. 1 ww. ustawy zawiera jedynie odesłanie do art. 69 § 1 u.s.p., lecz nie zawiera uprawnienia Ministra Sprawiedliwości do wyrażenia bądź odmowy wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska, ani odesłania do art. 69 § 1b u.s.p. Nadto, zdaniem skarżącej, normy art. 26 ust. 1 u. z 16 listopada 2016 r. i art. 69 § 1 u.s.p. dotyczą dwóch odrębnych kategorii sędziów, gdyż pierwsza z nich dotyczy sędziów którzy w dniu wejścia ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przekroczyli już 60 rok życia (w odniesieniu do kobiet) lub 65 rok (w odniesieniu do mężczyzn), zaś druga z nich sędziów, którzy ten wiek osiągną dopiero po dniu 1 października 2017 r., co powoduje, że w obecnym stanie prawnych brak jest podstaw do tego aby uprawnienie wynikające z regulacji art. 69 § 1b u.s.p. miało przysługiwać Ministrowi Sprawiedliwości w stosunku do sędziów podlegających regulacji art. 26 ust. 1 ww. ustawy. Oznacza to, że w sytuacji złożenia w wyznaczonym przez ustawę terminie odpowiedniego oświadczenia i zaświadczenia, o których mowa w art. 69 § 1 u.s.p. sędzia może bez konieczności wydawania decyzji przez Ministra Sprawiedliwości zajmować stanowisko do 70 roku życia, co stanowi autonomiczną decyzję sędziego. W przeciwnym razie przejście w stan spoczynku w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. następuje jedynie w przypadku zaniechania złożenia oświadczenia o woli dalszego zajmowania stanowiska sędziego i zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia. W zakresie zarzutu sformułowanego w pkt 3 skarżąca podniosła, że brak jest przesłanek w dostatecznym stopniu uzasadniających pozbawienie sędziego, którego dotyczy odmowa wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska, prawa do jej zaskarżenia. Natomiast prawa i wolności konstytucyjne mogą podlegać ograniczeniom, tylko warunkach określonych przez art. 31 ust. 2 Konstytucji. Kwestionowane ograniczenie prawa sędziego do zaskarżenia decyzji Ministra Sprawiedliwości wydanej w oparciu o art. 69 § 1b u.s.p. nie jest uzasadnione którąkolwiek z konstytucyjnych przesłanek interesu publicznego, szczególnie, że prawo takie zgodnie z normą art. 127 § 4 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze przysługuje prokuratorom. Uzasadnienie zarzutu z pkt 4 skargi koncentruje się wokół zasady równości wyrażonej w art. 33 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, który określa, że mężczyzna i kobieta w Rzeczypospolitej mają równe prawa, w szczególności równe prawo do kształcenia, zatrudnienia i awansów, do jednakowego wynagradzania za pracę jednakowej wartości, do zabezpieczenia społecznego oraz do zajmowania stanowisk, pełnienia funkcji oraz uzyskiwania godności publicznych i odznaczeń. Powołując się na tą normę konstytucyjną skarżąca podniosła, że brak jest przesłanki mogącej stanowić uzasadnione kryterium różnicowania wieku, z jakim w stan spoczynku mają przechodzić sędziowie-kobiety i sędziowie-mężczyźni. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej nieuwzględnienie. Wskazał, że pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2017 r. niewątpliwie nie jest decyzją administracyjną. Powołując się na przepis art. 69 § 1 u.s.p. wskazał, że sędzia przechodzi z mocy prawa w stan spoczynku z dniem osiągnięcia określonego wieku, chyba że w odpowiednim terminie oświadczy Ministrowi Sprawiedliwości wolę dalszego zajmowania stanowiska i przedstawi stosowne zaświadczenie. Natomiast art. 69 § 3 u.s.p. stanowi, że Minister Sprawiedliwości może wyrazić zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego, przy czym w przypadku niezakończenia postępowania związanego ze złożeniem przez sędziego oświadczenia, sędzia pozostaje na stanowisku do czasu zakończenia tego postępowania. Zatem warunkiem koniecznym dalszego zajmowania stanowiska jest zgoda Ministra Sprawiedliwości. Samo oświadczenie woli dalszego zajmowania stanowiska przesuwa przejście w stan spoczynku tylko do czasu zakończenia postępowania wywołanego tym oświadczeniem. Podał, że postępowanie wywołane oświadczeniem woli sędziego dalszego zajmowania stanowiska może zostać zakończone wyrażeniem przez Ministra Sprawiedliwości zgody na dalsze zajmowanie stanowiska lub niewyrażeniem zgody. Wyrażenie zgody przez Ministra Sprawiedliwości następuje w formie decyzji, lecz nie jest to decyzja administracyjna, do której stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.). Na podstawie art. 3 § 3 pkt 2 K.p.a. i art. 5 pkt 2 P.p.s.a. ustawy przepisów tych ustaw nie stosuje się w zakresie stosunków wynikających z podległości służbowej. Podsumowując wskazał, że Minister Sprawiedliwości może wyrazić zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego w formie decyzji niebędącej decyzją administracyjną. W przypadku niewyrażenia zgody Minister Sprawiedliwości nie wydaje decyzji i jedynie zawiadamia sędziego oraz prezesa sądu o niewyrażeniu zgody. Zawiadomienie jest konieczne ze względu na skutek prawny złożenia przez sędziego oświadczenia woli dalszego zajmowania stanowiska w postaci pozostania na stanowisku do czasu zakończenia postępowania co do oświadczenia, chyba że zakończenie postępowania nastąpi przed osiągnięciem wieku określonego w art. 26 ust. 1 u. z 16 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 184 Konstytucji RP, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje, zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) – dalej jako "P.p.s.a.", orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) (1) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) (2) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. § 2a. (3) Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W świetle § 3 powołanego artykułu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z art. 69 § 1 u.s.p. sędzia przechodzi w stan spoczynku z dniem ukończenia 60 roku życia w przypadku kobiety, a z dniem ukończenia 65 roku życia w przypadku mężczyzny, chyba że nie później niż na sześć miesięcy i nie wcześniej niż na dwanaście miesięcy przed ukończeniem tego wieku oświadczy Ministrowi Sprawiedliwości wolę dalszego zajmowania stanowiska i przedstawi zaświadczenie stwierdzające, że jest zdolny, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków sędziego, wydane na zasadach określonych dla kandydata na stanowisko sędziowskie. Natomiast zgodnie z art. 69 § 1b Minister Sprawiedliwości może wyrazić zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego, mając na względzie racjonalne wykorzystanie kadr sądownictwa powszechnego oraz potrzeby wynikające z obciążenia zadaniami poszczególnych sądów. W przypadku niezakończenia postępowania związanego z dalszym zajmowaniem stanowiska sędziego po ukończeniu przez niego wieku, o którym mowa w § 1, sędzia pozostaje na stanowisku do czasu zakończenia tego postępowania. Możność dalszego zajmowania stanowiska sędziego uzależniono od złożenia Ministrowi Sprawiedliwości, nie później niż na sześć miesięcy przed ukończeniem 60 roku życia w przypadku kobiety, oświadczenia woli co do dalszego zajmowania stanowiska i przedstawienia zaświadczenia stwierdzającego, że sędzia jest zdolny, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków sędziego. Tego rodzaju oświadczenie stanowi czynność jednostronną, niezawisłą, nie wymagającą dla swojej skuteczności zgody adresata w osobie Ministra Sprawiedliwości. Sędzia jest bowiem jedynym dysponentem złożonego oświadczenia, zaś Minister Sprawiedliwości jest jedynie adresatem oświadczenia sędziego. Nie jest natomiast ani dysponentem, ani stroną stosunku służbowego sędziego i tym samym nie ma jakichkolwiek uprawnień władczych w zakresie trwałości tego stosunku. Zgoda organu nie wpływa na prawa sędziego we wspomnianym zakresie. Zadaniem organu jest wyłącznie przyjęcie oświadczenia sędziego i zawiadomienie go, że złożone przez sędziego oświadczenie woli zostało uznane za skuteczne, bądź zostało uznane za bezskuteczne (v. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1548/10 http://cbois.nsa.gov.pl). Samo zawiadomienie ma znaczenie przede wszystkim informacyjne. Nie rodzi żadnych skutków prawnych dla sędziego. Nie można zatem zawiadomieniu Ministra przypisać znaczenia wyrażenia zgody. Wskazane zawiadomienie nie jest zatem decyzją administracyjną, gdyż nie rozstrzyga o istocie sprawy. Decyzja nie może być wydana, gdy organ administracji nie posiada, wynikającej z przepisów prawa, kompetencji do rozstrzygania danej sprawy w formie decyzji. Tego rodzaju uprawnienie nie wynika z art. 69 u.s.p. Nie można również wyprowadzić uprawnienia dla Ministra Sprawiedliwości do rozstrzygnięcia analizowanej sprawy w formie decyzji z treści art. 72 u.s.p., który stanowi, że o rozwiązaniu stosunku służbowego, o którym mowa w art. 68 § 1, lub o wygaśnięciu stosunku służbowego, o którym mowa w art. 68 § 2, albo o przejściu sędziego w stan spoczynku na podstawie art. 69 sędziego zawiadamia Minister Sprawiedliwości. Zatem sędzia przechodzi w stan spoczynku z mocy samego prawa. A sytuacje przechodzenia sędziego w stan spoczynku nie podlegają kompetencji rozstrzygającej żadnego organu (v. postanowienie Sądu Najwyższego z 15 grudnia 2011 r. sygn. akt III KRS 21/11 OSNP 2012/21-22/278). Skoro zaskarżone przez W. M. pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] nie jest decyzją administracyjną, jak również brak jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby w tego rodzaju sprawach kontrolę sądowoadministracyjną, zatem skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w postanowieniu.