II SA/Wa 2703/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga C. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu - 31 sierpnia 2017 r.) sprecyzowanym pismem z dnia [...] października 2017 r. (data wpływu do organu - [...] października 2017 r.) C. K. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący), zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Minister, organ) o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., zwana dalej: ustawa zaopatrzeniowa). W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wnioskodawca opisał przebieg swojej służby. Podkreślił, że służbę rozpoczął na etacie starszego inspektora Wydziału [...] Służby Bezpieczeństwa Wojewódzkiego Urzędu, pracując na tym etacie w okresie od dnia 1 marca 1986 r. do dnia 31 października 1989 r. Zaznaczył przy tym, że faktycznie pracował jako inspektor Wydziału [...] Służby Bezpieczeństwa przez 3 miesiące, a następnie wykonywał inne czynności służbowe w Wydziale Kadr. Skarżący wskazał we wniosku, iż po tym jak w 1990 r. został poddany weryfikacji z negatywnym skutkiem, odwołał się do Centralnej Komisji Weryfikacyjnej, która przywróciła go do pracy w resorcie spraw wewnętrznych, gdzie zakwalifikowano go do najniższej grupy w Policji. Ww. poinformował we wniosku, że został zakwalifikowany do pierwszej grupy inwalidzkiej. Ponadto podał, że nie pracował w organach Służby Bezpieczeństwa, co wynika wprost z dokumentacji dotyczącej przebiegu jego służby. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu podjętej decyzji Minister powołał treść art. 8a ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że wskazane w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Z akt sprawy wynika, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu 15 października 1991 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Podał, iż z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej: IPN), tj. informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia 1 marca 1986 r. do dnia 31 października 1989 r., tj. 3 lata i 8 miesięcy. Całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 15 la i 15 dni (od 1 października 1976 r. do 15 października 1991 r.). Zdaniem Ministra w zaistniałej sytuacji nie sposób stwierdzić, by organ był władny zastosować uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na to, iż znaczna część służby wnioskodawcy pełniona była na rzecz totalitarnego państwa. Pierwsza powołana w ww. przepisie przesłanka stanowi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Odnosi się ona zatem zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby - winien on wykazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą". Gdy wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 3 lat i 8 miesięcy, co stanowi 24 % ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości, ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym, tym samym w sprawie nie została zatem spełniona pierwsza przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ stwierdził dalej, iż skoro obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej. Zasadne jest zatem odmówienie zastosowania wobec skarżącego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący wniósł o jej uchylenie. Zarzucił jej błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że skarżący pracował w Służbie Bezpieczeństwa od 1 marca 1986 r. do 31 października 1989 r., gdy faktycznie pracował w SB jedynie trzy miesiące, zatem był to epizodyczny okres pracy w SB oraz błędne ustalenie, że nie występują w odniesieniu do skarżącego przesłanki do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wniósł nadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentu -zaświadczenia nr [...] z dnia [...] stycznia ...... r. podpisanego przez Naczelnika Wydziału [...] KWP w R.. W uzasadnieniu złożonej skargi wnioskodawca stwierdził, że błędne są ustalenia faktyczne organu, że pracował w Służbie Bezpieczeństwa 3 lata i 8 miesięcy, podczas gdy całkowity okres jego służby wynosi 15 lat. Podał, że faktycznie w Służbie Bezpieczeństwa pracował przez 3 miesiące, co można ustalić w oparciu o dokumenty przebiegu jego służby. Pozostały okres był okresem pracy w Wydziale Kadr i nie miał nic wspólnego ze Służbą Bezpieczeństwa. Zdaniem skarżącego, pismo IPN nie uwzględnia stanu rzeczywistego, a oparte jest wyłącznie na niezgodnych z prawdą rozkazach o powołaniu i odwołaniu go. Powyższą okoliczność można zweryfikować choćby przez dowód z zaświadczenia nr [...] podpisanego przez Naczelnika Wydziału [...] KWP w R., że w okresie od [...] kwietnia 1987 r. do marca 1989 r. pracował w Wydziale Kadr. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z tą jaką prezentował w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i uprawdopodobnione. Zgodnie z art. 11 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W świetle przywołanej wyżej treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i zarazem uznaniowy co powoduje, że organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy, zaś decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego winna spełniać wymogi dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 i z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publ.: cbois). Kontrola decyzji uznaniowej przez Sąd sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zaskarżona decyzja podjęta została bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, zaś ocena przesłanek zastosowania wobec skarżącego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, z niewiadomych powodów ograniczona została do analizy przesłanki "krótkotrwałości służby", która także omówiona została niewłaściwie. Organ nie odniósł się bowiem do konkretnego przypadku skarżącego, mimo iż w każdej decyzji administracyjnej powinien sporządzić wyczerpujące i adekwatne do okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadnienie decyzji, spełniające kryteria art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: k.p.a.), wobec regulacji art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie – zdaniem Sądu – miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji i spowodowało konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego. W niniejszej sprawie Minister w ogóle nie określił, jak rozumie przesłankę krótkotrwałości służby, w treści uzasadnienia decyzji nie zawarł w ogóle rozważań w tym zakresie. W żaden sposób nie odniósł się także do pozostałych określonych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanek "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku". Podał jedynie, iż rozważanie tych przesłanek jest bezcelowe z uwagi na nie spełnienie przesłanki "krótkotrwałości służby". Organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący dlaczego uznał, iż w przypadku skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, która trwała przez okres 3 lat i 8 miesięcy, nie może być rozumiana jako krótkotrwała. Orzekając w tym zakresie podał jedynie, że nie można w tym przypadku mówić o krótkotrwałej służbie. Sąd oceny tej nie podziela. Biorąc pod uwagę długość okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o którym mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej przede wszystkim w ujęciu proporcjonalnym, tj. w porównaniu do całego okresu służby skarżącego wynoszącego 15 lat i 15 dni, przyjąć należało, że służba pełniona przez skarżącego była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. W wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 (publ. cbois) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą". Niewątpliwie użyte przez ustawodawcę w omawianym przepisie pojęcie krótkotrwałości jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, jest przeciwieństwem długotrwałości. Zdaniem Sądu, co opisano wyżej, z uwagi na długość okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, przede wszystkim w ujęciu proporcjonalnym (w porównaniu do całego okresu służby skarżącego wynoszącego 15 lat i 15 dni), przyjąć należało, że służba pełniona przez skarżącego była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wymaga stanowczego podkreślenia, że nawet przyjęcie przez organ, że w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Kwestia ta musi bowiem zostać rozważona i oceniona w aspekcie przesłanek "rzetelności służby" i "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w treści zaskarżonej decyzji organ całkowicie zaniechał. Uznanie w niniejszej sprawie przez organ, że w przypadku skarżącego przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona, nie zwalniało go od konieczności oceny pozostałych, określonych w powołanym przepisie, przesłanek. Zatem wydana decyzja podjęta została przedwcześnie i bez rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę z wniosku skarżącego o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu oraz dokona oceny sprawy skarżącego w kontekście wszystkich określonym ww. przepisem przesłanek, przy jednoczesnym przyjęciu, że pierwszy określony ww. przepisem warunek, tj. krótkotrwałości służby, został spełniony. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji wyroku.