II SA/Wa 271/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na pismo Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska p o s t a n a w i a odrzucić skargę Zarządzeniem z dnia 18 stycznia 2010 r. wydanym pod nr II KO/Wa 16/10 z akt sprawy o sygn. II SA/Wa 22/10 wyłączono skargę M. K. na pismo Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. Na mocy tego zarządzenia sporządzono uwierzytelniony odpis skargi M. K. oraz koperty, w której skarga została wniesiona i przekazano Szefowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów pouczając o obowiązkach wynikających z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W dniu 12 lutego 2010 r. (data wpływu do Sądu w dniu 16 lutego 2010 r.) Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów udzielił odpowiedzi na skargę M. K. na pismo Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. Do odpowiedzi Szef Kancelarii załączył zaskarżone pismo wraz z dowodem jego doręczenia skarżącemu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. wskazał, że jej przedmiotem jest postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2009 r. nr [...], którym to postanowieniem utrzymano w mocy decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2009 r. o odwołaniu skarżącego z funkcji Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Zaskarżając powyższe pismo skarżący zarzucił Prezesowi Rady Ministrów wydanie go z naruszeniem art. 127 § 3 k.p.a., a przez to art. 134 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 ze zm.) oraz z naruszeniem art. 124 i art. 125 § 3 k.p.a., a także naruszeniem art. 6 ust. 1 ustawy o CBA w zw. ze stosowanym odpowiednio art. 54 ust. 3 tejże ustawy. Zażądał uchylenia postanowienia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według obowiązujących norm. W uzasadnieniu skargi M. K. podniósł, że wydany przez Prezesa Rady Ministrów w dniu [...] października 2009 r. akt jego odwołania ze stanowiska Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego był decyzją administracyjną, a zatem od decyzji tej, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., przysługiwał skarżącemu środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wskazał, że wniosek taki złożył (pismo z dnia 14 października 2009 r.), a Prezes Rady Ministrów, przyjmując nieprawidłowe stanowisko co do charakteru prawnego aktu odwołania, błędnie zastosował art. 134 k.p.a. i stwierdził niedopuszczalność złożonego środka zaskarżenia. Zdaniem skarżącego, Prezes Rady Ministrów, poza naruszeniem powołanego wyżej przepisu, naruszył również przepisy art. 124 i 125 § 3 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe, skarżący przytoczył treść art. 134 k.p.a. i zwrócił uwagę, że organ odwoławczy tak niedopuszczalność odwołania, jak też uchybienie terminu do jego wniesienia stwierdza w drodze postanowienia. Tym samym, jak wywiódł dalej skarżący, organ związany był unormowaniem art. 124 k.p.a., a wydane postanowienie powinno zawierać: oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Stwierdził też, że postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Skarżący dokonał analizy zaskarżonego pisma w zestawieniu z przywołaną regulacją i stwierdził, że wydane postanowienie zostało podpisane przez T. A. – Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, który nie wykazał, aby działał z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów, na co powinna wskazywać treść podpisu. Zwrócił także uwagę, że postanowienie nie zawiera wskazania podstawy prawnej ani pouczenia o środku odwoławczym przysługującym do sądu administracyjnego. Ponadto, zarzucił Prezesowi Rady Ministrów odstąpienie od obowiązku wynikającego z art. 125 k.p.a. i niezamieszczenie w zaskarżalnym do sądu administracyjnego postanowieniu pouczenia o dopuszczalności wniesienia skargi wraz z uzasadnieniem faktycznym i prawnym. W odpowiedzi na skargę Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wniósł o jej odrzucenie w oparciu o przepis art. 58 §1 pkt 1 i 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazał, że w myśl art. 29 pkt 4 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.), do zadań, które z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów realizuje Kancelaria, należy w szczególności obsługa spraw kadrowych osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe w administracji rządowej. Szef Kancelarii wyjaśnił, że to - wyrażone wprost - ustawowe upoważnienie wykonuje Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Jego zdaniem, zasadność takiego stanowiska potwierdza treść przepisu art. 27 cyt. ustawy o Radzie Ministrów, zgodnie z którym Kancelarią kieruje Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów. W ocenie Szefa Kancelarii, pismo z dnia [...] października 2009 r. nr [...] należało właśnie do zakresu, o którym mowa w przywołanym art. 29 pkt 4 ustawy o Radzie Ministrów, ponieważ stanowiło informację o obowiązujących przepisach prawa w zakresie braku środków zaskarżenia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w odniesieniu do aktu odwołania z funkcji Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Organ zaznaczył, że obsługa spraw kadrowych niewątpliwie obejmuje informacje o przepisach prawa dotyczących powołania i odwołania na określone stanowisko. Z uwagi na powyższe Szef Kancelarii uznał, że sporządzone przez niego pismo z dnia [...] października 2009 r. ani nie zawiera rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie (nie jest postanowieniem) ani nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tym samym nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne; 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4/ inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a/ pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach oraz na bezczynność organów w wyżej wymienionych przypadkach. Tymczasem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie jest tego rodzaju decyzja, postanowienie, akt, czy czynność, lecz pismo informujące Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. W swej treści zaskarżone pismo zawiera jedynie wyjaśnienie przepisów obowiązującej ustawy o CBA w zakresie usytuowania Szefa CBA wobec Prezesa Rady Ministrów oraz wyraża stanowisko organu co do niemożności rozstrzygnięcia pisma skarżącego z dnia 14 października 2009 r. trybie procedury administracyjnej. W konsekwencji pismo to nie stanowi aktu administracyjnego, tzn. nie zawiera trzech decydujących o takim charakterze pisma cech, a mianowicie: nie jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej – władczym rozstrzygnięciem – (lecz jest oświadczeniem jego wiedzy), nie wskazuje podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia (wymienia przepisy prawa tylko informacyjnie), a przede wszystkim nie jest aktem o podwójnej konkretności, tzn. nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej w stosunku do konkretnej osoby fizycznej (a jedynie w sposób abstrakcyjny i generalny wyjaśnia pozycję Szefa Służby w strukturze organów administracji w powiązaniu z ustawowym trybem jego powołania i odwołania). Pismo to nie nosi również elementów formalnych aktu administracyjnego (postanowienia), co zresztą zauważa i sam skarżący. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącego nie jest to wadliwość aktu administracyjnego (postanowienia), lecz zwykła cecha pisma informacyjnego. I tak, jak słusznie podnosi Szef Kancelarii, zarówno sporządzenie pisma, jak i jego skierowanie do skarżącego były działaniami opartymi w przepisach art. 27 i art. 29 pkt 4 ustawy o Radzie Ministrów. W uregulowanym w nich zakresie Szef Kancelarii miał bowiem ustawowe upoważnienie do wykonywania w imieniu Prezesa Rady Ministrów - pracodawcy – określonej wiązki uprawnień (obsługi kadrowej) wobec ściśle określonej grupy pracowników (osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe w administracji rządowej). Podstawa działania Szefa Kancelarii nie mogła mieć zatem umocowania w udzielonym mu – jako pracownikowi organu - upoważnieniu do wydania aktu, o którym mowa w art. 268a k.p.a., a taki zarzut (brak stosownego upoważnienia) skarżący sformułował. Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów podpisując zaskarżone pismo nie załatwiał sprawy administracyjnej w imieniu Prezesa Rady Ministrów, ale będąc zobowiązany do obsługi kadrowej skarżącego – bezspornie zajmującego do czasu odwołania kierownicze stanowisko w administracji rządowej art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o CBA – w imieniu Prezesa Rady Ministrów wyjaśnił skarżącemu treść przepisów prawa normujących pozycję ustrojową zajmowanego dotychczas przez skarżącego stanowiska oraz charakter prawny wydanych w stosunku do skarżącego – jako piastuna tego stanowiska - aktów powołania i odwołania. Natomiast treść cytowanego wyżej przepisu art. 3 § 2 nie obejmuje skarg na pisma informujące. Skargi tego rodzaju nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Brak jest także przepisów szczególnych, które przewidywałyby w tego rodzaju sprawach sądową kontrolę (art. 3 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oznacza to zatem, że sprawa ze skargi M. K. nie mieści się w katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, a w takiej sytuacji skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.