II SA/Wa 2710/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez D. B. (dalej "skarżący") postanowieniem z [...] listopada 2019 r. (nr [...]) Komendant Główny Policji (dalej "organ", "KGP"), działając na podstawie art. 268a oraz art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "k.p.a.") stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. (dalej "KWP w W.") z dnia [...] sierpnia 2019 r. l. dz. [...]. Z akt sprawy wynikało, że D. B., na podstawie rozkazu personalnego z [...] grudnia 2018 r. z dniem [...] stycznia 2019 r. został zwolniony ze służby w Policji. W dniu [...] sierpnia 2019 r. do organu I instancji wpłynął wniosek o dokonanie wypłatę ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161, z późn. zm.). Skarżący powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). W odpowiedzi, pismem z [...] sierpnia 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w W, poinformował skarżącego, że na dzień sporządzenia pisma brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku, albowiem treść wyroku TK nie określa sposobu wyliczenia wysokości ekwiwalentu, a nie wprowadzono regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu. Wskazano, że pismo to nie stanowi odmowy prawa do wypłaty ekwiwalentu, a organ nie odmawia skarżącemu prawa do świadczenia nabytego w dniu zwolnienia ze służby z Policji. D. B., uznając pismo KWP w W. z [...] sierpnia 2019 r. za decyzję administracyjną, pismem z [...] września 2019 r., wniósł "odwołanie", w którym wystąpił do Komendanta Głównego Policji o uchylenie ww. decyzji, a także przyznanie prawa do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w żądanej wysokości. Skarżący wskazał, że pismo KWP w W. z [...] sierpnia 2019 r. jest decyzją, albowiem zawiera niezbędne cechy do uznania go za rozstrzygnięcie organu administracji w myśl art. 104 § 1 k.p.a. W tych ustaleniach zostało wydane wymienione na wstępie postanowienie Komendanta Głównego Policji stwierdzające niedopuszczalność wniesionego przez D. B. odwołania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, na treść art. 107 § 1 k.p.a. zawierającego katalog wymogów formalnych, jakimi obwarowane są decyzje administracje. Następnie wskazał, że pomimo posiadanych wad, decyzji, która została doręczona stronie przysługuje domniemanie prawidłowości, pod warunkiem, że spełnia ona minimum wymogów konstytutywnych umożliwiających zakwalifikowanie jej do kategorii aktów administracyjnych. W ocenie organu, pismo z [...] sierpnia 2019 r. nie spełnia kryteriów decyzji, bowiem nie zawiera osnowy, która rozstrzygałaby o istocie sprawy. Wyjaśnił ponadto, że z omawianego pisma trudno wyodrębnić tę cześć, którą można by uznać za osnowę rozstrzygnięcia, a to właśnie w niej powinna nastąpić konkretyzacja praw i obowiązków adresata. Ponadto powołując się na zapisaną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania, wyjaśnił, że dla stron postępowania musi być jasne, że ma ona do czynienia z decyzją administracyjną, a nie wyłącznie z pismem informującym o tym, co wynika z przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Podsumowując organ uznał, że stan faktyczny niniejszej sprawy uniemożliwia rozpatrzenie odwołania, bowiem nie odnosi się ono do kwalifikowanego aktu administracyjnego jakim jest decyzja administracyjna wydana w administracyjnym toku instancji. W skardze z [...] listopada 2019 r., na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji, D.B. zarzucił naruszenie art. 134 i nast. k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od wydanego pisma "decyzji". Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu podkreślił, że organ nie załatwił sprawy zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., który nakłada obowiązek załatwienia indywidualnej sprawy poprzez wydanie decyzji. Powołał się przy tym na orzeczenia Sądu Najwyższego, a także sądów administracyjnych cytując obszernie ich fragmenty. Podniósł, że użycie nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako decyzji, jeżeli rozstrzyga on indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji państwowej. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym jak i prawem procesowym. Ocena legalności dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a."). W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2019 r. (nr [...]) nie narusza prawa. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ta wprowadza zakres postępowania organu drugiej instancji określany w doktrynie prawa mianem wstępnego, badający istnienie formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia działania organu wyższego stopnia (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 597; K. Glibowski (w:) M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 746 i n.). Organ II instancji obowiązany jest zatem zbadać czy środek zaskarżenia jest w ogóle dopuszczalny, a także czy został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu. Każdorazowe stwierdzenie przez organ, że którakolwiek z powyższych przesłanek nie została spełniona powoduje konieczność wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Badając dopuszczalność wniesionego środka odwoławczego organy administracji publicznej zobowiązane są do stwierdzenia, że spełnione zostały zarówno przesłanki natury podmiotowej jak i przedmiotowej. Do przesłanek natury podmiotowej zaliczamy brak legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia odwołania, a także brak zdolności do czynność prawnych po stronie podmiotu je wnoszącego. Przesłankami natury przedmiotowej będą natomiast niezaskarżalność decyzji lub jej nieistnienie. Z tym ostatnim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Strona skarżąca w istocie ma rację wywodząc, iż zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jednakże zwrócenia uwagi wymaga okoliczność, że KWP w W w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. uznanym przez skarżącego za decyzję administracyjną, jedynie poinformował wnioskodawcę o obowiązującym stanie prawnym, co wyraża się wprost poprzez użycie w treści tego pisma następujących zwrotów: "po rozpatrzeniu wniosku (...) uprzejmie informuję co następuje", oraz "wniosek będzie rozpatrzony". Ponadto organ I instancji wskazał, że chwilę obecną nie wprowadzono regulacji prawnych będących podstawą do wypłacenia ekwiwalentu. Część pisma wskazująca powyższe nie może być utożsamiana z osnową decyzji administracyjnej. Ta bowiem jest odzwierciedleniem powołanej w decyzji podstawy prawnej w postaci wiążącej wypowiedzi organu co do istoty sprawy, stanowiącej wyraz przyznania (odmowy przyznania) uprawnienia, nałożenia obowiązku, stwierdzenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawnie doniosłej właściwości osoby lub rzeczy (por. Chrościelewski W. (red.), Kmieciak Z. (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, publ. WKP 2019). Skoro zatem przesądza się w niej o udzielonym stronie uprawnieniu, względnie nałożeniu obowiązku, to treści takiego rozstrzygnięcia nie można domniemywać, ani nie powinno ono pozostawiać wątpliwości co do jego zakresu. W orzecznictwie przyjmuje się, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 września 1981 r., (sygn. akt. SA 791/81, ONSA 1981/2, poz. 91), oraz w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., (sygn. akt. SA 1163/81, OSP 1982/9, poz. 169) przyjął m.in. że "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji." Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że pismo KWP w W. z [...] sierpnia 2019 r. nie zawiera nawet minimum dopuszczalnych w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego elementów sine qua non decyzji administracyjnej. Brak jest bowiem przede wszystkim powołania podstawy prawnej, osnowy decyzji, a także jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego. Pismo to ma charakter czysto informacyjny i nie rozstrzyga indywidualnej sprawy co do istoty zgodnie z art. 104 k.p.a. Pismo to nie rozstrzyga w sposób władczy indywidualnej sprawy skarżącego, na co wprost wskazuje w swojej treści. Organ sam zobowiązuje się w nim wręcz do realizacji wniosku skarżącego w późniejszym terminie, po dokonaniu przez ustawodawcę stosownych zmian legislacyjnych, a także potwierdza, że pismo to nie stanowi odmowy skarżącemu prawa do świadczenia nabytego w dniu zwolnienia go ze służby. Z treści pisma KWP w W. z [...] sierpnia 2019 r. nie sposób odczytać intencji organu policji co do faktycznego merytorycznego zakończenia postępowania. W ocenie Sądu postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 12 sierpnia 2019 r. nie zostało w ogóle zakończone. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał stanowisko Komendanta Głównego Policji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu z [...] listopada 2019 r. (nr [...]) za słuszne i prawidłowe. Należy zwrócić także uwagę, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01, publ: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zauważył bowiem NSA w powołanym wyroku, inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym, i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed Sądem Powszechnym Sądem Pracy. Oznacza to, że w przypadku skarżącego właściwy w jego sprawie organ Policji zobowiązany był rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji administracyjnej. Należy również stwierdzić, iż stanowisko Komendanta [...] Policji w istocie odzwierciedla obowiązujący stan prawny po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). Zarówno na dzień sporządzenia pisma informacyjnego tj. 23 sierpnia 2019 r. jak również do dnia rozpoznania sprawy, ustawodawca nie wprowadził bowiem przepisów wykonawczych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu. Nie oznacza to jednak, że pismo informacyjne rozstrzyga postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 12 sierpnia 2019 r. co do istoty. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.