II SA/Wa 272/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Joanna Kube, Protokolant Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie oceny dorobku zawodowego nauczyciela mianowanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Wnioskiem z dnia [...] września 2006 r., skierowanym do Kierownika Rodzinnego Ośrodka Diagnostyczno-Konsultacyjnego Nr [...] w W. B. S. zwróciła się o dokonanie jej oceny dorobku zawodowego za staż, który odbywała w okresie od 1 września 2004 r. do 30 września 2006 r. Kierownik Rodzinnego Ośrodka Konsultacyjno-Diagnostycznego Nr [...] w W., w oparciu o art. 9c ust. 6 oraz art. 9 f ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) negatywnie ocenił dorobek zawodowy B. S. za okres stażu. W uzasadnieniu oceny organ wskazał, że plan rozwoju zawodowego złożony przez B. S. w dniu [...] września 2004 r. nie został w znacznej części wykonany, a informacje dotyczące realizacji, zawarte w złożonym w dniu [...] października 2006 r. sprawozdaniu, nie znalazły potwierdzenia w przekazywanej Kierownikowi Ośrodka dokumentacji. Organ wskazał również, że zarówno w sferze organizacyjnej jak i opiniodawczo - diagnostycznej i poradniczo - opiekuńczej B. S. nie zrealizowała większości zamierzeń przedstawionych w planie rozwoju zawodowego. W odwołaniu złożonym do Okręgowego Zespołu Nadzoru Pedagogicznego w W. B. S. zakwestionowała stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu negatywnej oceny dorobku zawodowego. Kierownik Okręgowego Zespołu Nadzoru Pedagogicznego przy Sądzie Okręgowym w W., wskazując na brak podstawy prawnej do rozpatrzenia przez niego odwołania B. S. przekazał je Ministrowi Sprawiedliwości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 9c ust. 9 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 z późn. zm.) w związku z art. 138 § 1 kpa, Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. w sprawie oceny dorobku zawodowego B. S. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że sprawozdanie z realizacji planu rozwoju zawodowego B. S. wraz z załączoną dokumentacją nie potwierdziło w pełni realizacji powinności i wymagań niezbędnych do uzyskania stopnia nauczyciela dyplomowanego, zawartych w § 8 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 260, poz. 2593). Na powyższą decyzję, B. S. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi oprócz merytorycznych zastrzeżeń w stosunku do oceny jej dorobku zawodowego, dokonanej przez Kierownika Rodzinnego Ośrodka Konsultacyjno-Diagnostycznego Nr [...] w W. wskazała, że Minister Sprawiedliwości nie był organem właściwym do rozpoznania jej odwołania. Organem takim jest bowiem Okręgowy Zespół Nadzoru Pedagogicznego przy Sądzie Okręgowym w W. W skardze wniosła również o nakazanie Okręgowemu Zespołowi Nadzoru Pedagogicznego przy Sądzie Okręgowym w W. rozpatrzenie odwołania od negatywnej oceny dorobku zawodowego zgodnie z procedurą wynikającą z art. 9c ust. 6 powołanej ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, powołując się na ustalenia faktyczne i prawne, jakie zawarł w wydanej decyzji. Organ uznając za bezzasadne zarzuty skarżącej, dotyczące przekroczenia przez niego kompetencji, poprzez wydanie dokumentu w formie decyzji wskazał, że organem sprawującym nadzór pedagogiczny nad rodzinnymi ośrodkami diagnostyczno-konsultacyjnymi, w rozumieniu art. 9 b ust. 4 pkt 3 i ust. 7 pkt 2 i 3 powołanej ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela oraz w oparciu o art. 35 ust. 2a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) jest Minister Sprawiedliwości. Organ uzasadniając swoją decyzję powołał się również na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2001 r. o sygnaturze akt OPS 12/01, w której stwierdzono, iż Minister Sprawiedliwości jest organem sprawującym nadzór pedagogiczny nad rodzinnymi ośrodkami diagnostyczno-konsultacyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona, czyli w tej sprawie - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Wskazania wymaga przede wszystkim, że kwestie dotyczące oceniania dorobku zawodowego nauczyciela zatrudnionego w rodzinnym ośrodku diagnostyczno-konsultacyjnym, uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz.U. Nr 260, poz. 2593). Zastosowanie w tej sprawie znajdują również przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 2a tej ustawy Minister Sprawiedliwości i podporządkowane organy sprawują nadzór pedagogiczny nad zakładami poprawczymi, schroniskami dla nieletnich, ośrodkami diagnostyczno-konsultacyjnymi oraz nad szkołami w tych zakładach i schroniskach, a także nad szkołami przy zakładach karnych, z wyjątkiem nadzoru nad nauczaniem przedmiotów ogólnokształcących, który sprawuje kurator oświaty. Zgodnie zaś z art. 9c ust. 9 powołanej ustawy - Karta Nauczyciela od oceny dorobku zawodowego nauczycielowi służy odwołanie do organu sprawującego nadzór pedagogiczny w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania. Organ sprawujący nadzór pedagogiczny rozpatruje odwołanie w terminie 21 dni. Ocena dorobku zawodowego nauczyciela ustalona przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest ostateczna. A zatem wskazane przepisy jednoznacznie stanowią, że od oceny dorobku zawodowego nauczyciela, ustalonej w tym wypadku przez kierownika ośrodka przysługuje prawo wniesienia odwołania do Ministra Sprawiedliwości, jako organu sprawującego nadzór nad rodzinnymi ośrodkami diagnostyczno-konsultacyjnymi. W rozpoznawanej sprawie Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy negatywną ocenę dorobku zawodowego, dokonaną przez Kierownika Rodzinnego Ośrodka Diagnostyczno-Konsultacyjnego Nr [...] w W. Rozpoznając odwołanie od negatywnej oceny dorobku zawodowego i wydając decyzję Minister Sprawiedliwości naruszył przepis art. 127 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Minister Sprawiedliwości działając jako organ drugiej instancji rozpoznał bowiem odwołanie mimo, iż w obrocie prawnym nie funkcjonowała decyzja administracyjna. Analiza powołanych przepisów aktów prawnych prowadzi do stwierdzenia, że ocena dorobku zawodowego nauczyciela nie jest dokonywana w ramach postępowania administracyjnego i nie przybiera procesowej formy decyzji. W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, że sprawą administracyjną jest przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną. Natomiast warunkiem dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej jest istnienie przepisu prawa materialnego przewidującego załatwienie sprawy w takiej formie. Dokonanie oceny dorobku zawodowego nauczyciela rodzinnego ośrodka diagnostyczno-konsultacyjnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Tymczasem Minister Sprawiedliwości wydał w tej sprawie decyzję administracyjną, powołując się na przepis art. 9c ust. 9 ustawy - Karta Nauczyciela i na art. 13 § 1 pkt 1 kpa. Nie budzi żadnych wątpliwości, że powołany przez Ministra Sprawiedliwości przepis art. 9c ust. 9 ustawy Karta Nauczyciela nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z tym przepisem Minister Sprawiedliwości, będąc organem sprawującym nadzór pedagogiczny rozpatruje jedynie odwołania od negatywnej oceny dorobku zawodowego nauczyciela zatrudnionego w ośrodku diagnostyczno-konsultacyjnym. Nie oznacza to jednak że ocena dorobku zawodowego dokonywana jest poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Jest to niewątpliwie rozstrzygnięcie organu, od którego służy odwołanie do organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Wskazany przepis art. 9c ust. 9 ustawy Karta Nauczyciela, ani żaden inny przepis tej ustawy nie zastrzega jednak dla rozstrzygnięcia kierownika ośrodka dokonującego oceny dorobku zawodowego nauczyciela zatrudnionego w takim ośrodku formy decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie w trybie administracyjnym do organu drugiej instancji. A zatem nie można przyjąć, że rozstrzygnięcie kierownika rodzinnego ośrodka diagnostyczno-konsultacyjnego zawierające negatywną ocenę dorobku zawodowego nauczyciela przybiera formę decyzji administracyjnej, od którego przysługuje stronie prawo wniesienia odwołania w administracyjnym toku instancji. Podkreślić przy tym należy, że podstawą prawną decyzji administracyjnej (art. 104 kpa) jest przepis prawa powierzający organowi administracyjnemu załatwienie sprawy w tej formie prawnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1996 r. o sygnaturze akt S.A./Ka 347/96). Konkludując wskazać należy, że ani ustawa Karta Nauczyciela ani też przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli nie przewidują wydawania decyzji administracyjnej w sprawie uzyskania przez nauczyciela oceny dorobku zawodowego. Wskazać natomiast należy, że odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela, jak też uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej warunkuje uzyskanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. Nie należy jednakże utożsamiać tej oceny dorobku zawodowego nauczyciela ze stanowiskiem organu administracji publicznej, wyrażonym w formie decyzji administracyjnej. Tak więc w ocenie Sądu nie tylko powołany przez Ministra Sprawiedliwości art. 9c ust. 9 ustawy Karta Nauczyciela nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie oceny dorobku zawodowego nauczyciela, ale co wymaga podkreślenia - brak jest w ogóle przepisu, który upoważniałby Ministra Sprawiedliwości do rozstrzygnięcia tego rodzaju sprawy w ramach postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej zawierającej ocenę dorobku zawodowego nauczyciela. Żaden bowiem z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje takiej formy działania organu nadzoru pedagogicznego, w sprawie, której przedmiotem jest ocena dorobku zawodowego nauczyciela. Wydanie zatem przez Ministra Sprawiedliwości decyzji jako organu drugiej instancji w sytuacji, gdy w obrocie prawnym nie było decyzji administracyjnej, od której odwołanie należało rozpoznać w trybie przepisów kpa, uznać należało za rażące naruszenie prawa tj. w tym przypadku art. 127 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. W oparciu o art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.