II SA/Wa 2729/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. Z. P. wnioskiem z [...]listopada 2018 r., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] na podstawie art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Po rozpatrzeniu wniosku strony o uzupełnienie decyzji, Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. uzupełnił decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r. w zakresie pouczenia o przysługującym środku odwoławczym. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Komendant Główny Policji wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Organ podał, że w dniu [...] listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. KGP wskazał m.in., że sytuacja taka (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń). W ocenie KGP nie budzi wątpliwości, że wobec aktualnego braku przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w innej niż dotychczas wysokości, organ administracji, decydując się na rozpatrzenie wniosku, nie ma możliwości rozstrzygnięcia w inny sposób niż poprzez odmowę uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania. Decyzja Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] października 2019 r. stała się przedmiotem skargi Z. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał, że nie zgadza się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji ponieważ z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 wynika sposób wyliczenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za jeden dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. W ocenie skarżącego wyliczenie to nie powinno to sprawiać jakichkolwiek trudności. Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik wskazał, że z chwilą orzeczenia o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej zaskarżonej regulacji (w zakresie wskazanym w danym wyroku) oraz utraty jej mocy z dniem ogłoszenia wyroku powstała luka prawna, która powinna zostać usunięta przez ustawodawcę. Na gruncie więc wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 koniecznym jest uregulowanie kwestii sposobu ustalania zasad liczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w określonym wymiarze części miesięcznego uposażenia policjanta, zgodnie z zaprezentowanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 poglądem, iż "(...) Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy (...)". Pełnomocnik nadmienił, że poszczególne służby mundurowe mają rożne zapisy w danym zakresie. Brak jest tu zatem jednolitości co do określania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Ustawodawca będzie miał także możliwość wprowadzenia w przepisach przejściowych regulacji dotyczącej retroaktywnego stosowania nowelizowanej normy prawnej, tj. art. 115a ustawy o Policji. Pełnomocnik wskazał też m.in., że skoro organ już raz "uznał" prawo do ekwiwalentu poprzez jego wypłatę, lecz wysokość przysługującego świadczenia została zaniżona, to przede wszystkim brak jest podstaw do orzekania ponownego o prawie do przedmiotowego świadczenia pieniężnego, a ponadto brak jest algorytmu, według, którego ma zostać wyliczona ponownie wysokość tego ekwiwalentu. Nie da się bowiem zastosować, z przyczyn wskazanych w odpowiedzi na skargę, prostego wzoru opartego na wyliczeniu dni roboczych rozumianego jako różnica pomiędzy dniami kalendarzowymi w danym roku kalendarzowym, a dniami wolnymi wynikającymi z ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy. W stosunku do policjantów każdy współczynnik (mnożnik) pozwalający obliczyć wysokość ekwiwalentu, o którym mowa w art. 115a ustawy o Policji miałby bowiem inną wartość, która uzależniona byłaby przede wszystkim od grafiku służby oraz rozkładu czasu służby. Pełnomocnik organu pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący pismem z dnia [...] lipca 2020 r. wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, co miało wpływ na wynik sprawy. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim i ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 115a ustawy o Policji stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Skutkiem wyroku TK była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów". TK wskazał także, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze (...). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 112 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Zdaniem Trybunału przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym to przepisem pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa. Powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. ma charakter wyroku zakresowego. Obowiązkiem ustawodawcy była zmiana niekonstytucyjnej części tego przepisu ustawy. W ocenie organów, w związku z tym, że ustawodawca nie wywiązał się z tego obowiązku, brak jest przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty ekwiwalentu, o którym mowa w sprawie, w innej niż dotychczas wysokości. Z tego względu odmówiono stronie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Stwierdzenie o braku podstawy prawnej do rozstrzygania w tej sprawie nie jest trafne. Brak w porządku prawnym określenia mechanizmu naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy według wskazań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, nie oznacza braku podstawy prawnej do wydania przez organy decyzji w przedmiocie ponownego przeliczenia i ewentualnej wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Podstawę taką stanowi art. 115a ustawy o Policji, który zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach i właściwych dla danego postępowania. Przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia (v. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2010 r. sygn. akt II GPS 1/10 (publ. ONSAiWSA 2010/5/81). Wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 zrodziło po stronie skarżącego uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego został wskazany w uzasadnieniu wyroku TK. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Odnosząc się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę wskazania wymaga, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony nie mogą uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie jest należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez TK za niekonstytucyjny. W systemie prawnym nadal obowiązuje regulacja ustanawiająca uprawnienie do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku zwolnienia policjanta ze służby. Trybunał Konstytucyjny wskazał w powołanym wyżej wyroku sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień przepracowanego urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 . Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w wyroku.