II SA/Wa 2737/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, , Maryla Wiśniewska, Protokolant sekretarz sądowy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania Związku Nauczycielstwa Polskiego w M. oddala skargę. Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na poniżej określone uchwały Zarządu Powiatu [...]: nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie powołania przedstawicieli organu do prac Komisji Konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego [...] w M.; nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego [...] w M.; nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie rozpatrzenia odwołania Związku Nauczycielstwa Polskiego Odział M.; nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego [...] w M.; nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego [...] w M.. Wojewoda [...] we wniesionej skardze zarzucił, że uchwały Zarządu [...] nr [...] oraz nr [...] został podjęte z istotnym naruszeniem art. 63 ust. 14 pkt 1) lit. a) ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.), poprzez nieprawidłowe ukształtowanie składu Komisji Konkursowej powołanej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno–Wychowawczego [...] w M., tj. członkostwo w Komisji radnych Rady Powiatu [...] oraz członków Zarządu Powiatu [...] . Ponadto uchwale [...] Wojewoda [...] zarzucił istotne naruszenie art. 63 ust. 14 pkt 3) powyżej powołanej ustawy, poprzez nieprawidłowe ukształtowanie składu Komisji Konkursowej, tj. poprzez członkostwo w Komisji dwóch przedstawicieli jednej z organizacji związkowych reprezentatywnych. Natomiast uchwałom nr[...], nr [...] oraz nr [...] organ zarzucił istotne naruszenie prawa, poprzez ich podjęcie w konsekwencji sprzecznych z prawem uchwal nr [...] oraz [...] , co oznacza podjęcie uchwał nr [...], [...] oraz nr [...] bez podstawy prawnej, co narusza art. 7 Konstytucji RP. W ocenie Wojewody [...] skład Komisji Konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno– Wychowawczego [...] w M. jest niezgodny z art. 63 ust. 14 pkt 1) lit. a) ustawy Prawo oświatowe, co jednocześnie rzutuje na niezgodność z prawem uchwał podjętych przez Zarząd Powiatu [...] dotyczących konkursu na stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno–Wychowawczego [...] w M. Jak wynika z protokołu z przebiegu konkursu przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2019 r. w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno–Wychowawczego [...] w M., Komisja Konkursowa obradowała w pełnym składzie, tj. w składzie 15 członków. Bezwzględna większość głosów obecnych członków komisji (zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej – Dz. U. z 2017 r. poz. 1587) stanowiła tym samym 8 głosów. Nie ulega wątpliwości, że obecność w Komisji Konkursowej trzech radnych Rady Powiatu[...] , w szczególności w kontekście wyniku głosowania mogła mieć wpływ na wynik konkursu. W ocenie Wojewody [...] już sam fakt członkostwa radnego Rady Powiatu [...] S. Z. w Komisji Konkursowej, narusza istotnie art. 63 ust. 14 pkt 1) lit. a) ustawy Prawo oświatowe i stanowi, w kontekście rezultatu glosowania w Komisji Konkursowej wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności określonych w petitum skargi uchwał. Wojewoda [...] uważa, że Zarząd Powiatu [...] powołując radnych Rady Powiatu [...] oraz członków Zarządu Powiatu [...] w skład Komisji Konkursowej (uchwałami nr [...] i nr [...] ) istotnie naruszył art. 63 ust. 14 pkt 1) lit. a) ustawy Prawo oświatowe, co oznacza sprzeczność z prawem wyżej wymienionych uchwał. W ocenie Wojewody [...] z brzmienia art. 63 ust. 14 pkt 3) ustawy Prawo oświatowe wynika, że w Komisji Konkursowej mógł wystąpić tylko jeden przedstawiciel organizacji związkowej reprezentatywnej jaką jest OPZZ. Obecność dwóch przedstawicieli jednej organizacji związkowej reprezentatywnej pozostaje w sprzeczności z tym przepisem. Oznacza to tym samym, że skład Komisji Konkursowej został ukształtowany w sposób nieprawidłowy oraz, że uchwała [...] powołująca ww. przedstawicieli w skład Komisji Konkursowej jest sprzeczna z prawem oraz istotnie narusza art. 63 ust. 14 pkt 3) ustawy Prawo oświatowe. Zdaniem Wojewody [...] w przypadku uznania za sprzeczne z prawem uchwał Zarząd Powiatu [...] nr [...] oraz nr[...] , podjęte w konsekwencji tych uchwał kolejne uchwały Zarządu Powiatu [...] w sprawie konkursu na stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego [...] w M., tj. uchwał n [...], [...] oraz nr [...], również są sprzeczne z prawem. Zarząd Powiatu [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podniósł: Nieprawidłowe ukształtowanie składu Komisji Konkursowej poprzez udział w niej radnego Rady Powiatu[...] . Wojewoda [...] nie przedstawił żadnego konkretnego przepisu prawa, a naruszenie prawa powinno być przedmiotem skargi. Organ nie odnajduje w ustawie Prawo oświatowe, ani w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1587) i w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 920) zakazu powołania w skład Komisji Konkursowej radnego powiatowego, jako jednego spośród przedstawicieli organu prowadzącego. Radny S. Z. jest powiązany ze sprawami oświaty w powiecie, gdyż jest nauczycielem (w innej szkole niż organizowany konkurs), przewodniczącym komisji Rady Powiatu odpowiadającej za stan oświaty w powiecie i wlaśnie jego profesjonalne kompetencje związane z oświatą i w/w ścisłe powiązanie z organem prowadzącym zdecydowały, że organ wybrał go jako swojego przedstawiciela. Nie była to więc osoba zupełnie niepowiązana z organem prowadzącym. Natomiast sugestia Wojewody M., że jego obecność mogłaby mieć wpływ na wynik glosowania korzystny dla Pani MMK, a nie AD, jest niezrozumiała. Wojewoda [...] przyjął domniemanie, że S. Z. jako radny powiatowy mógł zagłosować na Panią MMK, gdy tymczasem głosowanie było tajne i organ szanuje niezależność każdego członka Komisji w swobodnym oddaniu głosu. Dlatego przy założeniu niezależności każdego członka Komisji, ścisłym związku radnego z organem prowadzącym, zarzut członkostwa radnego, Przewodniczącego Komisji ds. oświaty w pracach Komisji Oświatowej jest bezzasadny. Nieprawidłowe ukształtowanie składu Komisji Konkursowej poprzez udział w niej dwóch członków Zarządu Powiatu[...]. Wojewoda [...] również ten zarzut nie oparł na żadnym przepisie prawa, tylko na orzecznictwie sądowym, w tym na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ nie kwestionuje zasadności orzecznictwa w tej materii jednakże podnosi, iż orzeczenia te zapadły w stanie faktycznym dotyczącym wójta, burmistrz, prezydenta, czyli organów monokratycznych. Tymczasem organ opiera się na wykładni przedstawionej w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 560/14, który dotyczy członków Zarządu Powiatu w pracach Komisji Konkursowej. NSA w uzasadnieniu tego wyroku jednoznacznie stwierdza, iż niedopuszczalność udziału w postępowaniu konkursowym osoby piastującej funkcję organu prowadzącego szkole nie dotyczy organu kolegialnego (...). Zarzut nadreprezentatywności związków zawodowych w Komisji Konkursowej. Z zarzutem organ również się nie zgadza, gdyż osoby będące w składzie Komisji Konkursowej, z ramienia związków zawodowych zostały wyłonione nie przez organ, tylko przez stronę związkową. Przepis (art. 63 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe) o reprezentatywności związkowej w komisji konkursowej uległ zmianie po noweli ustawy Prawo oświatowe z dnia 15 czerwca 2018 (Dz. u z 2018 r. poz. 1290). Przepis ten jest nadal nieprecyzyjny dlatego, że jeżeli organizacja, do której organ się zwróci o przedstawiciela związków do komisji, wyłoni (bez wewnętrznej konsultacji z inna organizacją w ramach reprezentowanej organizacji) swojego przedstawiciela, to organ powoła go do składu komisji, gdyż to nie on wyłania przedstawiciela tylko organizacja związkowa. O tym, że nawet w przypadku zaistnienia sytuacji jak w przedmiotowej sprawie nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa decydują kolejne zapisy art. 63 ust. 15 i 16 ustawy Prawo oświatowe zakładające proporcjonalne zwiększenia składu komisji konkursowej w przypadku większej ilości przedstawicieli związków tak jak było w danym stanie faktycznym. 4) W związku z brakiem zasadności omawianych w punkach 1-3 niniejszego pisma procesowego, organ wniósł o uznanie za zgodne z prawem wszystkich uchwał objętych treścią skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako: "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy powiatu. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne. Ustawodawca nie zdefiniował obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. W świetle art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920 ze zm., dalej "ustawa o samorządzie"), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Ustawodawca nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem", a wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100). Uchwała nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. został podjęta na podstawie art. 63 ust. 14 pkt 1) lit. a) ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996 z późn. zm.) i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511 z późn. zm). Zgodnie z art. 63 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe, w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) po trzech przedstawicieli: a) organu prowadzącego szkołę lub placówkę, b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny, 2) po dwóch przedstawicieli: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, 3) po jednym przedstawicielu organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, wyłonionym spośród członków ich jednostek organizacyjnych albo jednostek organizacyjnych organizacji związkowych wchodzących w skład reprezentatywnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa - z zastrzeżeniem ust. 15. Natomiast art. 32 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz tryb pracy komisji konkursowej, w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę, został określony w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (rozporządzenie), wydanym na podstawie art. 63 ust. 20 ustawy - Prawo oświatowe. Z przytoczonych powyżej przepisów powszechnie obowiązujących, na co zwrócił uwagę w odpowiedzi na skargę na skargę Zarząd Powiatu[...] , nie wynika zakaz powołania w skład Komisji Konkursowej radnego powiatowego, jako jednego spośród przedstawicieli organu prowadzącego, o których mowa w art. 63 ust. 14 pkt 1) lit. a) ustawy Prawo oświatowe. Skoro tak, to zarzut Wojewody[...] , że doszło do jego istotnego naruszenia jest niezasadny. Uchwała nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. również została podjęta na podstawie art. 63 ust. 14 pkt 1) lit. a) ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996 z późn. zm.) i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511 z późn. zm). Stosownie do art. 63 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo oświatowe stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 63 ust. 14 pkt 1) lit. a) ustawy Prawo oświatowe, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do składu komisji konkursowej przeprowadzającej postępowanie konkursowe na stanowisko dyrektora zespołu szkół prowadzonego przez powiat nie mogą zostać powołani członkowie zarządu powiatu. Stosując ten przepis w jego literalnym brzmieniu zarząd powiatu, jako organ prowadzący szkołę, zachowuje wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły poprzez swoich przedstawicieli. Niedopuszczalność udziału w postępowaniu konkursowym osoby piastującej funkcję organu prowadzącego szkołę nie dotyczy organu kolegialnego, ponieważ piastunem tego organu nie jest każdy z jego członków z osobna, lecz ogół jego członków działających kolegialnie przy zachowaniu wymogu quorum. Dlatego organ kolegialny może wyznaczyć swoim przedstawicielem w komisji konkursowej swojego członka, ponieważ w tym przypadku jest zachowana rozłączność funkcji organu prowadzącego szkołę od funkcji członka komisji konkursowej. Podkreślić należy, że Zarząd Powiatu [...] w powyższej kwestii zasadnie odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 560/14. Zgodnie z art. 63 ust. 14 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe, w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie po jednym przedstawicielu organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, wyłonionym spośród członków ich jednostek organizacyjnych albo jednostek organizacyjnych organizacji związkowych wchodzących w skład reprezentatywnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa - z zastrzeżeniem ust. 15. Skład orzekający podziela stanowisko Zarząd Powiatu [...] , że przytoczony przepis, pomimo jego nowelizacji nadal nie jest jednoznaczny i jego interpretacja może budzić wątpliwości. Sąd podziela stanowisko Zarządu Powiatu [...] że nawet w przypadku zaistnienia sytuacji jak w przedmiotowej sprawie nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa decydują kolejne przepisy, tj art. 63 ust. 15 i 16 ustawy Prawo oświatowe zakładające proporcjonalne zwiększenia składu komisji konkursowej w przypadku większej ilości przedstawicieli związków tak jak było w danym stanie faktycznym. Reasumują należy stwierdzić, że skoro uchwały Zarządu Powiatu [...] nr [...] i nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. prawa nie naruszają to należało pozostawić je w obrocie prawnym jak również uchwały Zarządu Powiatu [...] nr [...] , nr [...] , nr [...] z dnia [...] lipca, które został podjęte w toku prowadzonego przedmiotowego postępowania konkursowego. Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.