II SA/Wa 274/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Agnieszka Bieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r.; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. R. z dnia 20 maja 2008 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił wnioskodawcy przyznania w drodze wyjątku renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes ZUS wskazał, że z przedstawionej dokumentacji wynika, że wnioskujący otrzymuje stały zasiłek z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. i dlatego nie można uznać, że zachodzi przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 grudnia 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik A. R. – siostra L. R. podniosła, że jej brat jest sparaliżowany, od [...] 2008 r. przebywa w szpitalu, wymaga bowiem całodobowej opieki oraz leków i w tej sytuacji kwota 440 zł zasiłku z pomocy społecznej nie może stanowić wystarczającego środka utrzymania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r., nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku. Organ stwierdził, że chociaż wykazany przez wnioskującego dochód nie zaspakaja wszystkich jego potrzeb życiowych, to jednak pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję strona zarzuciła, że kwota 440 zł nie wystarcza nawet na wyżywienie i konieczne środki higieny (pampersy), brakuje pieniędzy na leki, rehabilitację oraz ubranie. Wniosła o uchylenie decyzji i o przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, prezentując argumenty przedstawione w wydanych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że w sprawie A. R. przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie jest możliwe, gdyż zainteresowany otrzymuje stały zasiłek z pomocy społecznej w wysokości 444 zł, co wskazuje na niespełnienie przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Sąd zwraca uwagę, że w przepisie art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie chodzi o jakiekolwiek środki finansowe na utrzymanie, lecz o środki niezbędne. Gdyby tak rozumieć ten przepis, jak został on zinterpretowany i zastosowany przez Prezesa ZUS, należałoby przyjmować, że każda kwota przyznana przez organ pomocy społecznej winna skutkować odmową przyznania świadczenia w drodze wyjątku ze względu na posiadane niezbędne środki utrzymania. I nieważne, czy byłaby to kwota 30 zł, 50 zł czy 100 zł lub 400 zł, w ocenie Prezesa ZUS, okoliczność ta wykluczałaby osobę zainteresowaną z grona osób uprawnionych do otrzymania świadczenia w drodze wyjątku z uwagi na niespełnienie przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Taka wykładnia tego przepisu jest nieprawidłowa i w konsekwencji prowadzi do jego niewłaściwego stosowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jeżeli ustawodawca wprowadza określone minimalne kwoty, czy to w zakresie płacy minimalnej czy emerytury lub renty, to z pewnością czyni to dla zapewnienia minimum środków egzystencji odpowiednio dla osób zatrudnionych, które, świadcząc pracę, nie mogą w pełnym wymiarze czasu pracy zarabiać mniej, niż kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę, natomiast w przypadku osób uprawnionych do świadczeń z zabezpieczenia społecznego, z kolei wysokość najniższej emerytury i renty ma stanowić to niezbędne dla nich minimum. Wysokość tych świadczeń zatem powinna determinować przesłankę braku niezbędnych środków utrzymania. Kwota ta powinna być więc odnoszona do środków, jakimi dysponuje strona na swoje utrzymanie, i dopiero wynik porównania wielkości kwot pozwalałby na ocenę, czy środki, jakie strona posiada, to środki niezbędne czy też nie. Skoro w niniejszej sprawie świadczenie z pomocy społecznej (444 zł) jest niższe od kwoty najniższej emerytury i renty (675,10 zł), to nie można uznać, że strona ma niezbędne środki utrzymania. W takiej sytuacji nie powinno dojść do odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku z tej tylko przyczyny, jeśli organ przyjmuje, że pozostałe przesłanki z art. 83 ust. 1 ustawy są spełnione. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się więc błędnej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, która w następstwie doprowadziła do jego niewłaściwego zastosowania, dlatego też Sąd uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zobowiązany będzie do uwzględnienia poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.