II SA/Wa 2744/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Waldemar Śledzik (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności aktu mianowania na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Minister Finansów decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej także "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania D. O. utrzymał w mocy decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji (aktu mianowania) Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie prawnym i faktycznym. Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2011 r. D. O. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. złożyła wniosek do Szefa Służby Celnej o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2009 r. o mianowaniu na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej, zarzucając: 1) rażące naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zajmowane przez nią stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych w okresie przed dniem wejścia w życie wskazanej ustawy, ale nie w dniu jej wejścia w życie, nie uzasadnia mianowania ją na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, gdy prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu winno doprowadzić do wniosku, że powinna zostać mianowana na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej; 2) rażące naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niezawarcie w akcie mianowania uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także pouczenia o możliwości wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wniosku, w szczególności podniosła, że z akt osobowych wynika, iż w okresie od dnia [...] lutego 2008 r. do dnia [...] maja 2008 r. zajmowała stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych, tj. pełniła obowiązki [...] w P. W dniu wejścia w życie "nowej ustawy" o Służbie Celnej posiadała stopień [...]. Zwróciła uwagę, że zgodnie z treścią art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Podniosła też, że art. 223 cyt. ustawy stanowi jednocześnie przepis kompetencyjny i przejściowy i dlatego można go jedynie interpretować wprost i bez modyfikacji, zaś wykładnia językowa omawianego przepisu i użytego w nim kilkakrotnie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jednoznacznie wskazuje, że odnosi się do całego okresu poprzedzającego wejście w życie przedmiotowej ustawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Szef Służby Celnej (zwany dalej także "SSC") odmówił stwierdzenia nieważności decyzji (aktu mianowania) Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2009 r. o mianowaniu na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej. Uzasadniając decyzję, organ wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym mającym na celu eliminację z obrotu prawnego decyzji administracyjnych obarczonych kwalifikowanymi wadami prawnymi, wymienionymi enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślił przy tym, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie rozpoznaje ponownie sprawy zakończonej decyzją, tj. nie orzeka co do istoty sprawy zakończonej tą decyzją, lecz rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo wydania decyzji z naruszeniem prawa. Dlatego w toku postępowania nieważnościowego organ bada jedynie czy w sprawie wystąpiły przesłanki stwierdzenia jej nieważności. Analizując przedmiotową decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2009 r. pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. doszedł do wniosku, że "brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji, gdyż wydana została zgodnie z obowiązującym stanem prawnym i nie można dopatrzyć się w niej naruszenia prawa, w tym naruszenia w stopniu rażącym". Od powyższej decyzji D. O. wniosła odwołanie do Ministra Finansów, domagając się jej uchylenia. Wskazanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż nie spełniła przesłanek do mianowania jej na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, gdy prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu winno skutkować mianowaniem jej na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Podobnie jak we wniosku, podkreśliła, iż wykładnia językowa art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy jednoznacznie wskazuje, iż przepis ten odnosi się do tych wszystkich osób, które spełniały przewidziane w nim przesłanki "przed wejściem w życie ustawy", co wynika zarówno z wykładni językowej, jak i systemowej tego zwrotu, a także jego umiejscowienia w rozdziale dotyczącym "Przepisów przejściowych". Decyzją z dnia [...] października 2011 r. działający z upoważnienia Ministra Finansów Dyrektor Departamentu Służby Celnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, gdyż interpretacja tego przepisu dokonana przez Szefa Służby Celnej jest prawidłowa i uwzględnia zarówno wymogi wykładni językowej, jak i wykładni systemowej oraz celowościowej, podkreślając przy tym, że nie można organowi zarzucić rażącego naruszenia prawa tylko z tego powodu, iż przyjął wykładnię przepisu odmienną od oczekiwanej przez wnioskodawcę. W konsekwencji, w sytuacji, gdy w sprawie mamy do czynienia z różną wykładnią przepisu prawa, nie może dojść do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych dodatkowo zwrócił uwagę na to, że wybór jednej z możliwych interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa nawet wtedy, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową. Powyższa decyzja została zaskarżona przez D. O. (zwaną dalej także jako "Skarżącą") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła organowi, w szczególności, naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy poprzez błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz niezastosowanie tego przepisu przy rozstrzygnięciu sprawy. Podniosła przy tym, że organy, wbrew faktom określonym w jej kartach zakresów obowiązków nie przyjęły, iż "zajmowała stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych". Nadto Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz naruszenie art. 6 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej. O ocenie Skarżącej doszło także do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w postaci zajmowania przez nią stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, a także wydanie przez Szefa Służby Celnej rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w art. 138 § 1 k.p.a. i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, z pominięciem stopnia służbowego funkcjonariusza celnego. Zarzuciła też, że w trakcie postępowania nie zapewniono jej czynnego udziału w sprawie, a także, że uniemożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranego materiału i dowodów, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. W związku z przedstawionymi zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne - o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej - sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. przepisami prawa obowiązującymi w dniu podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej także "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że sąd nie jest związany granicami skargi i obowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszystkich naruszeń prawa. Rozpoznając sprawę pod kątem wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Na wstępie podnieść należy, że w postępowaniu administracyjnym jedną z podstawowych kwestii, którą bada Sąd w ramach legalności danej decyzji jest właściwość organu, tj. jego zdolność prawna do rozstrzygania w trybie postępowania administracyjnego określonej kategorii spraw. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie tego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Jedynie upływ 10 lat od jej wydania lub nieodwracalność wywołanych przez nią skutków prawnych - stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. - uzasadnia odstąpienie od stwierdzenia nieważności (por. dla przykładu: wyrok NSA z 7 października 1982 r., sygn. akt II SA 1119/82, ONSA nr 2 z 1982 r., poz. 95). Stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wydawanie decyzji administracyjnych należy do organów administracji publicznej. Jak podkreślił w uzasadnieniu uchwały z dnia 20 maja 2009 r. (sygn. akt I OPS 13/09) Naczelny Sąd Administracyjny, "przepisy materialnego prawa administracyjnego, przepisy prawa procesowego przyznają kompetencje organom administracji publicznej. Przepisy te nie przyznają kompetencji jednostkom organizacyjnym aparatu pomocniczego organu administracji publicznej. Przepisy prawa przyjmują rozwiązania prawne dekoncentracji wewnętrznej, której istota polega na upoważnieniu jednostek organizacyjnych aparatu pomocniczego lub pracowników tego aparatu do wykonywania kompetencji organu administracji publicznej, ale w imieniu i na rachunek organu. W sferze zewnętrznej kompetencja jest wykonywana przez organ administracji publicznej. Taka dekoncentracja wewnętrzna jest przyjęta przy określeniu wykonywania administracji publicznej przez ministra". Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.). Aparatem pomocniczym ministra jest ministerstwo, którego komórki organizacyjne do realizacji merytorycznych zadań ministerstwa stanowią departamenty (art. 39 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o Radzie Ministrów). Minister ustala w drodze zarządzenia, regulamin organizacyjny ministerstwa określając zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych ministerstwa (art. 39 ust. 6 powołanej ustawy o Radzie Ministrów). Regulamin organizacyjny jest formą dekoncentracji wewnętrznej kompetencji ministra. Podstawę do dekoncentracji wewnętrznej kompetencji ministra zawiera także art. 268a k.p.a., który stanowi, że "organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń". Upoważnienie udzielone na podstawie wskazanego przepisu wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Czynności w prawnych formach działania administracji publicznej podejmuje zatem któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun organu, czyli osoba powołana na to stanowisko. Zaznaczyć należy, że pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej, a jedynie wykonuje tylko kompetencje organu, lecz sam ich nie posiada. Badając legalność zaskarżonych decyzji w aspekcie upoważnienia, o którym mowa w art. 268a k.p.a., Sąd doszedł do przekonania, że decyzja z dnia [...] października 2011 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W niniejszej sprawie decyzje w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji (aktu mianowania) Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej w stosunku do Skarżącej podejmowała, jako organ I instancji, działająca z upoważnienia Szefa Służby Celnej z dnia [...] lutego 2010 r. M. W. - Zastępca Dyrektora Departamentu Służby Celnej. Upoważnienie to zostało wydane w oparciu o art. 24 ust. 3 w zw. z art. 188 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej oraz, w szczególności, art. 268a k.p.a. (por. k. 28 akt adm. sprawy). Dodać należy, że przedmiotowe upoważnienie dla Dyr. M. W. podpisał Szef Służby Cywilnej – J. K. Z kolei decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję w imieniu organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie podpisywał Dyrektor Departamentu Służby Celnej – G. S. na podstawie upoważnienia Ministra Finansów z dnia [...] października 2011 r. [...]. Wymienione wyżej upoważnienie dla G. S. zostało wydane na podstawie art. 268a k.p.a. oraz art. 34 i art. 35 § 2 p.p.s.a. przez Sekretarza Stanu L. K. – w zastępstwie Ministra Finansów. Obejmuje ono prawo do podpisywania, w imieniu Ministra Finansów, decyzji, postanowień, wezwań i innych pism kierowanych do strony postępowania oraz pism procesowych do wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach wynikających z przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia o Służbie Celnej, w których Minister Finansów jest organem wyższego stopnia w stosunku do Szefa Służby Celnej (por. k. 29 akt adm. sprawy). W związku z tym, że wskazane wyżej upoważnienie z dnia [...] października 2011 r. dla G. S. - Dyrektora Departamentu Służby Celnej podpisywał w imieniu Ministra Finansów Sekretarz Stanu – L. K., Sąd wezwał organ do przesłania dokumentu, z którego wynika upoważnienie dla Sekretarza Stanu – L. K. do podpisywania w imieniu Ministra Finansów wymienionego upoważnienia (k. 13 akt sądowych sprawy). W wykonaniu tego zarządzenia (wezwania), przesłano zarządzenie nr 20 Ministra Finansów z dnia 24 marca 2011 r. w sprawie podziału kompetencji w Kierownictwie Ministerstwa Finansów (k. 14 akt sądowych sprawy). Analiza podziału kompetencji w Kierownictwie Ministerstwa Finansów, w tym w szczególności Ministra Finansów oraz Sekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów – L. K., prowadzi do wniosku, że udzielanie imiennych upoważnień członkom Kierownictwa oraz pracownikom Ministerstwa Finansów do wydawania, z upoważnienia Ministra Finansów, decyzji i innych aktów administracyjnych oraz podpisywania dokumentów w określonych w tych upoważnieniach sprawach jest – co do zasady – zastrzeżone wyłącznie do kompetencji Ministra Finansów, zgodnie z § 1 pkt 4a przywołanego zarządzenia. Zasada ta ulega wzruszeniu tylko w czasie nieobecności Ministra Finansów, podczas której Sekretarz Stanu L. K. zastępuje Ministra Finansów, z wyłączeniem spraw dotyczących występowania do Prezesa Rady Ministrów z wnioskami personalnymi dotyczącymi powołania lub odwołania z określonych stanowisk i funkcji i desygnowania swoich przedstawicieli do międzynarodowych instytucji finansowych (por. § 2 ust. 5 zarządzenia). Podkreślić przy tym należy, że L. K. - Sekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów nie uzyskał uprawnienia do udzielania imiennych upoważnień do wydawania, z upoważnienia Ministra Finansów, decyzji i innych aktów administracyjnych na podstawie § 10 zarządzenia, który określa szczegółowe prawa i obowiązki Sekretarza Stanu (por. § 10 zarządzenia) . W tym stanie rzeczy Sąd zobligowany jest do stwierdzenia, że udzielone G. S. – Dyrektorowi Departamentu Służby Celnej upoważnienie nr [...] z dnia [...] października 2011 r. przez Sekretarza Stanu L. K. jest wadliwe, albowiem organ w toku postępowania sądowego nie wykazał, aby było ono wydane w czasie nieobecności Ministra Finansów, tj. w trybie § 2 ust. 5 omawianego zarządzenia nr 20 Ministra Finansów z dnia 24 marca 2011 r. Jak już bowiem wskazano wcześniej, organ na wezwanie Sądu z dnia 19 grudnia 2011 r. w piśmie z dnia 29 grudnia 2011 r. wskazał jedynie, że "upoważnienie dla Sekretarza Stanu (...) do podpisania w imieniu Ministra Finansów upoważnienia z dnia [...].10.2011 r. (...)" opiera się na przywołanym zarządzeniu nr 20 Ministra Finansów, co - jak wynika z przeprowadzonej wyżej analizy treści tego zarządzenia - jest wykładnią błędną. Dodać należy, że stanowiska tego organ nie zweryfikował aż do czasu zamknięcia rozprawy, np. przez oświadczenie pełnomocnika organu, że komentowane upoważnienie było wydane przez Sekretarza Stanu w czasie nieobecności Ministra Finansów, w trybie cyt. § 2 ust. 5 zarządzenia (por. protokół rozprawy z dnia 11 kwietnia 2012 r. – k. 26 akt sądowych). W tym miejscu Sąd podkreśla, że to na organie w pierwszej kolejności ciąży obowiązek wykazania zdolności prawnej do rozstrzygania w określonej kategorii spraw. Dodać należy, że jeżeli strona, mimo takich możliwości, nie wskaże konkretnych okoliczności lub dowodów na poparcie swoich twierdzeń, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski (por. wyrok NSA z 19 października 1988 r., sygn. akt II SA 1947/87, NSA nr 2/1988, poz. 82, oraz W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, str. 104 i cytowana tam literatura). Reasumując, w rozpoznawanej sprawie decyzję z dnia [...] października 2011 r. podpisał Dyrektor Departamentu Służby Celnej G. S., powołując się na upoważnienie Ministra Finansów. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, wymieniony nie dysponował wymaganym upoważnieniem Ministra Finansów. Upoważnienie do wydawania decyzji udzielił mu bowiem nie Minister Finansów, lecz działający z upoważnienia tego organu Sekretarz Stanu L. K. Z powyższych względów Sąd uznał, że decyzja z dnia [...] października 2011 r. została wydana z naruszeniem powołanych przepisów o właściwości. Naruszenie to obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.