II SA/Wa 2746/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.) Protokolant referent Magdalena Morawiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej M. W. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej "Ministrem") decyzją z [...] maja 2021r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec M. K. (zwana dalej "Skarżącą") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020r., poz. 723; zwana dalej "u.z.e.f."), w podstawie pranej podając art. 8a u.z.e.f. Minister w uzasadnieniu decyzji wskazał, że Skarżąca wnioskiem z [...] kwietnia 2017r. wystąpiła do Ministra o zastosowanie wobec Niej art. 8a u.z.e.f., podnosząc, że w grudniu 1981r. przyjęto Ją do Biura [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, w którym praca polegała na przyjmowaniu i rejestrowaniu korespondencji, aż do 1987r. (także po przeniesieniu do Komendy [...] Wydział [...]). Skarżąca, pracując w Biurze [...] nie była funkcjonariuszem służb operacyjnych, ani nie miała wpływu na podejmowane decyzje w sprawie [...]. W 1989r. została pozytywnie zweryfikowana i po utworzeniu w 1991r. Straży Granicznej kontynuowała służbę w tej formacji, na lotnisku [...], aż do 2007r. W Straży Granicznej, na początku Skarżąca zajmowała się kontrolą ruchu granicznego, przeciwdziałaniem nielegalnej migracji, brała udział w konwojach z osobami deportowanymi i tym, którym nie zezwolono na wjazd do Rzeczypospolitej Polskiej, przez co niejednokrotnie narażała swoje zdrowie i życie. Skarżąca prowadziła też zajęcia na Akademii [...] (zwana dalej "[...]"), przez 15 lat, w dziedzinie [...], a także była wybrana przez dwie kadencje na [...] w Wydziale [...]. Skarżąca, jako funkcjonariusz Straży Granicznej, była awansowana w stopniu i na stanowisku służbowym, wielokrotnie nagradzana i odznaczana oraz ukończyła szereg kursów podwyższających jej kwalifikacje. Minister, po analizie sprawy i po odwołaniu się do art. 8a u.z.e.f., wskazał, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może decyzją, wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. wobec osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. i 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przesłanki wskazane w art. 8a u.z.e.f. muszą być spełnione łącznie. Skarżącą zwolniono ze służby w [...] Oddziale Straży Granicznej [...] stycznia 2007r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość określono z uwzględnieniem art. 15c u.z.e.f. Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał za służbę Skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., okres od [...] grudnia 1981r. do [...] marca 1988r., czyli [...] lat, [...] miesiące i [...] dni, zaś całkowity okres Jej służby wynosi [...] lat, [...] miesiące i [...] dzień. Minister stwierdził, że skoro Skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez [...] lat, [...]miesiące i [...] dni, co stanowiło prawie 25% ogółu Jej służby, nie może być mowy o krótkotrwałości, ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym, tym samym nie spełniono pierwszej z ww. przesłanek, Minister nie może więc zastosować uprawnienia wynikającego z art. 8a u.z.e.f., gdyż znaczna część okresu służby Skarżącej pełniona była na rzecz totalitarnego państwa. Przesłanka krótkotrwałej służbie przed 31 lipca 1990r. odnosi się do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak i do stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby – który winien wykazywać przewagę, bowiem tylko wówczas można uznać "krótkotrwałość". Minister stwierdził też, że skoro obie przesłanki z art. 8a u.z.e.f. muszą być spełnione łącznie i uprawdopodobnione niespełnienie jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, zasadnym jest odmówienie wyłączenia zastosowania wobec Skarżącej art. 8a ust. 1 u.z.e.f. Minister w tym zakresie przywołał m.in. wyrok NSA z 14 października 2020r. sygn. akt I OSK 3208/19, w którym zauważono, że błahy, epizodyczny, bez znaczenia dla pozostałego okresu (służby), jest właśnie takim zaznaczeniem krótkotrwałości, które jest adekwatne dla celów ustawy. Powinien to być taki okres służby, który nie pozwala potraktować byłego funkcjonariusza jako zaangażowanego, aktywnie służącego totalitarnemu ustrojowi. Jak słusznie zauważył organ, to taki okres, w którym funkcjonariusz nie zdoła zaznajomić się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem, a co więcej, nie zdoła wykorzystać ich w praktyce. NSA podniósł też, że całkowicie błędne jest również stwierdzenie Sądu I instancji, co do tego, że organ mylnie zakwalifikował okres trzech lat służby na rzecz totalitarnego państwa, jako niebędący krótkotrwałym, gdy funkcjonariusz sumiennie pełnił obowiązki przez 24 lata. Zamieszczona w art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. przesłanka w postaci krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa nie jest tożsama pod względem znaczeniowym, z przesłanką w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., a więc przesłanką związaną z wymogiem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do zastosowania wobec strony art. 8a u.z.e.f. wymagane jest spełnienie obu przesłanek wymienionych w tym przepisie, stąd też brak spełnienia jednej z nich przesądza automatycznie o braku możliwości zastosowania odstępstwa wynikającego z tegoż przepisu. Minister przywołał również prawomocny wyrok WSA w Warszawie z [...] czerwca 2019r. sygn. akt [...], w którym podzielono wykładnię Ministra co do rozumienia "krótkotrwałej służby" i uznano, że gdy były funkcjonariusz realizował zadania na rzecz totalitarnego państwa przez ponad 4 lata, co stanowiło więcej niż 15% całego okresu służby, to ów czas nie może być uznany za "krótkotrwały", zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego czasu służby. Sąd wskazał też, że za "krótkotrwałą" służbę przed 31 lipca 1990r. uznać można jedynie służbę "niedługą" czy "epizodyczną". Ponad czteroletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego. Sąd w związku z tym uznał, że nie zaszła jedna z przesłanek z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. i podniósł, że obligatoryjność łącznego spełnienia obu wskazanych na wstępie warunków, powoduje, że zaskarżona decyzja odmawiająca wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f., nie narusza prawa i mieści się w granicach uznania administracyjnego, bowiem nie została podjęta w sposób dowolny. Minister wskazał, że podobne refleksje można też odnaleźć w innych orzeczeniach sądowych, w tym m.in. w wyrokach: NSA z 12 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 2125/19, WSA w Warszawie z 28 września 2018r. sygn. akt II SA/Wa 376/18 i z 8 października 2018r. sygn. akt II SA/Wa 392/18. 2. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie ww. decyzji Ministra i zasądzenie kosztów postępowania, z uwagi na naruszenie: - art. 8 ust. 1 i 2 u.z.e.f. - przez jego błędną interpretację i wykładnię i niezastosowanie; - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f. - przez nieprzeprowadzenie w sposób wszechstronny, bezstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, - art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f. - przez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy i lakoniczny, nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, że Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie nawiązał do zapoczątkowanej wyrokami od 11 do 13 grudnia 2019r. linii orzeczniczej NSA w zakresie interpretacji u.z.e.f. Skarżąca wskazała w szczególności wyrok NSA z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19, w którym stwierdzono, że art. 8a u.z.e.f. nie zawiera w sobie trzech odrębnych przesłanek warunkujących wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f., a jedynie jedną tzw. "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważyć z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990r. i rzetelności realizowania zadań służbowych po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem życia. NSA w ww. wyroku stwierdził też, że unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 u.z.e.f. nie obejmują sytuacji takich osób, wymienionych w art. 13b w zw. z art. 13c u.z.e.f., których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego. Jednocześnie brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 u.z.e.f. nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki", obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Skarżąca podniosła, że o ile granice uznania administracyjnego określone w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. są oczywiste, to nie są oczywiste kryteria dokonywania tego wyboru. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania u.z.e.f., chociaż należy przyjąć, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie zaopatrzeniowej. Skarżąca odwołała się również do uchwały składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020r. sygn. akt III UZP 1/20, w której uznano, że samo formalne kryterium przynależności do jednostek wyróżnionych w art. 13b u.z.e.f. to za mało. Ocena służby na rzecz totalitarnego państwa powinna uwzględniać wszystkie okoliczności i indywidualne czyny. Sąd Najwyższy opowiedział się za definicją państwa totalitarnego w ujęciu wąskim, tzn. warunkiem utraty świadczenia emerytalnego jest wykazanie, że funkcjonariusz w służbie naruszył podstawowe prawa i wolności innych osób, zwłaszcza walczących o niepodległość, suwerenność i wolną Polskę. W ocenie Skarżącej jej służba w Biurze [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i w Wydziale [...] Komendy [...] Policji nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Minister niezasadnie więc przyjął, że jedynie "matematyczne" wyliczenie okresu służby Skarżącej na rzecz państwa totalitarnego i na tej podstawie, bez analizy konkretnej sytuacji faktycznej, zdecydował o niespełnieniu warunku krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990r. Minister nieprawidłowo przeprowadził też postepowanie wyjaśniające w aspekcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", pomijając charakter i specyfikę służby Skarżącej oraz nie uwzględnił okoliczności i faktów dotyczących ponadprzeciętnego realizowania przez Skarżącą obowiązków służbowych po 12 września 1989r. Minister nie dokonał ponadto rzetelnej analizy stanu faktycznego sprawy, w tym nie przeprowadził oceny przebiegu służby Skarżącej, z uwzględnieniem wskazań wynikających z orzecznictwa NSA, jak i SN, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a przede wszystkim podjętą decyzję. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. polegało natomiast na niewyjaśnieniu powodów, wobec których organ nie przeanalizował przebiegu służby Skarżącej, w tym realizowanych przez nią obowiązków służbowych, charakteru zajmowanych stanowisk przez pryzmat obu warunków wskazanych w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. z uwzględnieniem interpretacji tych warunków przez NSA oraz analizy pojęcia "służby na rzecz państwa totalitarnego" w rozumieniu uchwały SN z 16 września 2020r. sygn. akt III UZP 1/20. 3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga ma usprawiedliwione podstawy. 2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.). Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie decyzję administracyjną, którą zaskarżyła Skarżąca, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a. 3. Sąd, oceniając zaskarżoną decyzję Ministra w świetle wskazanych wyżej kryteriów, podzielił podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, a przede wszystkim art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f., przez nierozpatrzenie w sposób wszechstronny, bezstronny i wnikliwy materiału dowodowego sprawy z punktu widzenia wszystkich wskazanych w art. 8a u.z.e.f. przesłanek oraz sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy i nieodpowiadający wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 8a u.z.e.f. w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy. Sąd podkreśla, że uzasadnienie decyzji uznaniowej (a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie) powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno też z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyroki NSA z: 17 marca 2010r. sygn. akt II GSK 491/09; 20 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 2006/10 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach podlega szczególnym ograniczeniom (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 – dostępny na www.nsa.gov.pl). Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji RP wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości), a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. (przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków") wykazanie kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi kierował się organ, odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach uznania administracyjnego nie może być więc rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi" (por. wyrok WSA w Warszawie z z 29 września 2021r. sygn. akt II SA/Wa 1898/2, niepublikowany). Sąd zgadza się również ze Skarżącą, że Minister, uwzględniając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji starsze poglądy prezentowane judykaturze, pominął ugruntowaną już, zgoła odmienną linię orzeczniczą NSA, która znana jest doskonale organowi, gdyż została zapoczątkowana wyrokami NSA z 11, 12 i 13 grudnia 2019r., w zakresie interpretacji u.z.e.f. (por. m.in. wyroki NSA z: 12 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1976/19; 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19, 21 maja 2020r. sygn. akt OSK 1669/19; 19 stycznia 2021r. sygn. akt III OSK 3026/21; 12 maja 2021r. sygn. akt III OSK 2168/21 i III OSK 1895/21; 25 maja 2021r. sygn. akt III OSK 1861/21 i III OSK 3816/21; 26 maja 20021r. sygn. akt III OSK 2174/21 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Składy orzekające Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wielokrotnie, w wyrokach uchylających decyzję Ministra, w analogicznych stanach faktycznych i prawnych do rozpoznawanej sprawy, powoływały się na ww. poglądy NSA, w szczególności na te zaprezentowane w wyroku z 13 grudnia 2019r. o sygn. akt I OSK 1895/19. Stwierdzono w nim m.in., że art. 8a u.z.e.f. nie zawiera w sobie trzech odrębnych przesłanek warunkujących wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f., a jedynie jedną tzw. "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważyć z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990r. i rzetelności realizowania zadań służbowych po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem życia. NSA w ww. wyroku stwierdził też, że unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 u.z.e.f. nie obejmują sytuacji takich osób, wymienionych w art. 13b w zw. z art. 13c u.z.e.f., których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego. Jednocześnie brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 u.z.e.f. nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki", obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Zdaniem Sądu, pominięcie w zaskarżonej decyzji ww., powszechnie znanego, jednolitego i ugruntowanego orzecznictwa Sądów administracyjnych przez Ministra, bez uzasadnionej przyczyny nie budzi zaufania do organu administracji publicznej, a ponadto wskazuje - na co trafnie powoływała się Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, w skardze - na nierzetelne rozpatrzenie stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", o której mowa w art. 8a u.z.e.f., jak też pominięcie analizy "rzetelności wykonywanych zadań i obowiązków po 12 września 1989r." przez Skarżącą. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister będzie zobowiązany wadliwości te naprawić, uwzględniając też powołaną przez Skarżącą w skardze uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020r. sygn. akt III UZP 1/20. W orzeczeniu tym, podobnie, jak w ww. wyrokach NSA, uznano, że samo formalne kryterium przynależności do jednostek wyróżnionych w art. 13b u.z.e.f., to za mało. Ocena służby na rzecz totalitarnego państwa powinna uwzględniać wszystkie okoliczności i indywidualne czyny. Zdaniem Sądu Najwyższego warunkiem utraty świadczenia emerytalnego przez funkcjonariusza pełniącego służbę w tzw. okresie państwa totalitarnego jest wykazanie, że funkcjonariusz w służbie naruszył podstawowe prawa i wolności innych osób, zwłaszcza walczących o niepodległość, suwerenność i wolną Polskę. Tych ustaleń próżno szukać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co nie może być zaakceptowane przez Sąd, z uwagi na art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a., który organ ma obowiązek uwzględnić, w szczególności, gdy wydaje decyzję uznaniową w rozumieniu art. 8a u.z.e.f. Warto wskazać, że Skarżąca we wniosku o zastosowanie wobec Niej art. 8a u.z.e.f., podniosła, że pracując w Biurze [...] - przyjmując i rejestrując korespondencję - zarówno w okresie uznanym przez ustawodawcę za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., jak i po tym okresie, nie była funkcjonariuszem służb operacyjnych, ani nie miała wpływu na podejmowane decyzje w sprawie [...]. Skarżąca wskazała też, że została przyjęta do Biura [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w grudniu 1981r. i także po przeniesieniu do Komendy [...] Wydział [...], aż do 1987r. wykonywała ten sam rodzaj czynności. W ocenie Skarżącej jej służba w Biurze [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i w Wydziale [...] Komendy [...] nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Minister w związku z tym powinien zastanowić się przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak również przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, czy - choć uznał, że w sprawie nie zachodziła przesłanka "krótkotrwałości", o której mowa w art. 8a u.z.e.f. – w odniesieniu do Skarżącej została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", gdy z akt sprawy nie wynikało, że Skarżąca wykonywała jakiekolwiek czynności mające na celu realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a ponadto wskazywała we wniosku o zastosowanie art. 8a uz.e.f. – czego Minister w ogóle nie ocenił – że po 12 września 1989r. wykonywała czynności o szczególnym znaczeniu dla Państwa. Z akt sprawy wynika, że Skarżącą pozytywnie zweryfikowano w 1989r., a po utworzeniu w 1991r. Straży Granicznej, kontynuowała służbę w tej formacji, na lotnisku [...], aż do 2007r., zajmując się kontrolą ruchu granicznego, przeciwdziałaniem nielegalnej migracji, konwojowaniem osób deportowanych, i tych którym nie zezwolono na wjazd do Rzeczypospolitej Polskiej, przez co niejednokrotnie narażała swoje zdrowie i życie. Skarżąca była także awansowana w stopniu i na stanowisku służbowym, wielokrotnie nagradzana i odznaczana oraz ukończyła szereg kursów podwyższających kwalifikacje. Skarżąca podnosiła też, że prowadziła zajęcia na [...] przez [...] lat, w dziedzinie [...], a także była wybrana przez dwie kadencje na [...] w Wydziale [...]. Wszystkie te okoliczności, dotyczące charakteru i specyfiki służby Skarżącej oraz okoliczności i faktów dotyczących "rzetelnego" obowiązków służbowych po 12 września 1989r., powinny być przedmiotem oceny Ministra, który wydawał decyzję uznaniową w trybie art. 8a u.z.e.f., tak aby w sposób należyty zrealizować zasadę prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również regułę przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., jak również zasadę zaufania do organów administracji państwowej, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a. Należy przypomnieć, że Minister oparł zaskarżoną decyzję na stwierdzeniu, że służba Skarżącej na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała, ale szerzej nie wyjaśnił, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy ponad [...]-letniej służby, [...] lat, [...] m i [...] dni to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały. Sąd dodaje, że w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2019r.) przyjmuje się, że w określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. W tym zakresie warto przypomnieć, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a u.z.e.f., że 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. zapis posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b u.z.e.f. jest stosunkowo krótki do okresu całej służby Skarżącej można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 u.z.e.f., a całą pewnością decyzję w tym zakresie należy w sposób pełny i odnoszący się do okoliczności wynikających z akt uzasadnić. 4. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister, na mocy art. 153 P.p.s.a., uwzględni oceny prawne i wskazania co dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. 5. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (punkt pierwszy sentencji wyroku). Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Skarżącej ma uzasadnienie w art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804), gdyż Skarżącą reprezentował radca prawny.