II SA/Wa 2753/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Protokolant referent Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2020 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżonym aktem - wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. Z. F., zwanego dalej "Wnioskodawcą", art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - Wnioskodawca - pismem z [...] marca 2018 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku opisał przebieg swojej służby; wskazał m.in., że w latach 1984-1990 pełnił ją w Milicji Obywatelskiej (dalej jako "MO"); poinformował, że nigdy nie był funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa, zaś Wydział [...] WUSW, w którym pracował, nie wykonywał żadnych niezbędnych w działalności SB czynności operacyjno-technicznych; w związku z tym zakwestionował informację, sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako "IPN"), dotyczącą pełnienia przezeń służby na rzecz totalitarnego państwa; przywołał również zapewnienia ustawodawcy, że nowelizacja ustawy zaopatrzeniowej nie będzie obejmowała funkcjonariuszy MO, - na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia; wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie, - z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcę zwolniono ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 1992 r.; ma prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej, których wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej; nie wypłaca się przy tym renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury, - IPN uznał służbę Wnioskodawcy od [...] stycznia 1984 r. do [...] lipca 1990 r. za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej (informacja o przebiegu służby Nr [...]); Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 6 lat i 7 miesięcy, zaś całkowity okres jego służby wynosi 15 lat i 21 dni, - w takiej sytuacji - z uwagi na to, że znaczna część służby Wnioskodawcy (około 43.7%) była pełniona na rzecz totalitarnego państwa organ nie jest władny zastosować uprawnienia wynikającego z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej; pierwsza powołana w tym przepisie przesłanka mówi o krótkotrwałej służbie przed 31 lipca 1990 r.; dotyczy ona zarówno długości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku okresu jej trwania do ogółu służby; winien on wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej; tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą", - gdy Wnioskodawca niemal połowę służby pełnił na rzecz totalitarnego państwa, nie może być mowy o krótkotrwałości tej służby, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie została spełniona, - skoro - jak wskazano powyżej - obie przesłanki muszą być spełnione łącznie, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, - odnosząc się do negowania przez Wnioskodawcę pełnienia przezeń służby na rzecz totalitarnego państwa, wskazano że w ustawie zaopatrzeniowej przewidziano tryb ustalania faktu pełnienia przez daną osobę służby na rzecz totalitarnego państwa; kompetencje tę przypisano wyłącznie IPN, co potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 19 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 2261/18, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); organ nie jest zatem właściwy do rozstrzygania wątpliwości w tym zakresie, W skardze Wnioskodawca zarzucił, że bezzasadnie odnoszono wskazany przez IPN czas trwania jego służby na rzecz totalitarnego państwa wyłącznie do jego zatrudnienia w formacjach w mundurowych. Tymczasem pełen staż jego pracy to 37 lat, na potwierdzenie czego dołączył do skargi dokumenty. Mylnie też w zaświadczeniu IPN oceniano jego pracę, jako wykonywaną na rzecz służby bezpieczeństwa. Był on funkcjonariuszem MO, a - wedle zapowiedzi projektodawców – ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270), zwana dalej "Nowelą z 2016 roku", nie miała dotyczyć danej służby mundurowej. Z kolei, skoro organ orzekając w sprawie opierał się na stanowisku innego - zasięgano opinii o przebiegu jego służby - powinna mieć ona formę postanowienia, w myśl art. 106 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej - przez błędne uznanie, jakoby nie zachodziła wskazana tam przesłanka. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem równocześnie prawidłowo, czy zachodzi drugi warunek dla wyłączenia stosowania wobec Wnioskodawcy art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Skutkowało to naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach. Mogło mieć to z kolei istotny wpływ na jej wynik. W danym zakresie zarzuty skargi są zasadne. Organ trafnie przywołał w sprawie jej istotne okoliczności faktyczne w kontekście oceny czasu trwania służby Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Wobec wcześniejszego zreferowania za organem, ich powtarzanie byłoby bezzasadne. Opisując ramy prawne sprawy, trafnie wprawdzie skonstatował organ, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest jednoznaczna, w tym zakresie, że - dla zastosowania zakreślonego nią wyjątku - jest konieczne kumulatywne spełnienie warunków wskazanych w pkt 1 i 2 art. 8a. Sąd nie podziela natomiast innych stanowisk, wyrażonych także obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się tam, jakoby dopuszczalne było zastosowanie wyjątku, gdy jest spełniony jeden z warunków, wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 albo 2. Zamieszczenie na końcu art. 8a ust. 1 pkt 1 spójnika "oraz" wyklucza uznanie, jakoby wolą prawodawcy było zastosowanie wyjątku w razie wystąpienia tylko jednej z przesłanek wymienionych w pkt 1 i 2. Nie oznacza to jednak, że organ trafnie ocenił jakoby w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Opisano ją wyrażeniem nieostrym, niedookreślonym - o charakterze ocennym. Dla rozważenia, czy występuje ona w konkretnej sprawie, wobec stosownego wniosku funkcjonariusza, konieczna jest więc prawidłowa wykładnia użytych pojęć, zarówno w kontekście znaczenia wedle reguł języka potocznego, jak i podejmując próbę zrekonstruowania woli przyjmującego daną regulację prawodawcy. W innym przypadku zastosowanie pojęć nieostrych mogłoby prowadzić do całkowitej dowolności orzekania w sprawie. Takiej zaś intencji nie sposób przypisywać racjonalnemu prawodawcy w praworządnym państwie. Pojęć nieostrych nie użyto więc dla zapewnienia swobody orzekania lecz maksymalnej elastyczności - aby zrealizować cel danej regulacji, w kontekście artykułowanych przez prawodawcę przesłanek jej wprowadzenia. W rozpatrywanym przypadku zadaniem organu była ocena, czy względem Wnioskodawcy można wyłączyć ustalone ustawą zaopatrzeniową reguły ogólne, m.in. wobec warunku krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, definiowanej art. 13b tego aktu. Trafnie zauważa organ administracji, że pojęcie krótkotrwały ma stosunkowo szeroką konotację w języku potocznym. Przywołano słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie danego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że - w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy. Szersze rozważanie w danym zakresie zamieszczono w uzasadnieniu, zapadłego w analogicznej sprawie, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 2346/18. Sąd w tym składzie uważa je za trafne. Wobec dostępności tegoż dokumentu w sieci teleinformatycznej (CBOSA) powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Dość stwierdzić, że pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnosi się z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi - trwającej z reguły kilkadziesiąt lat - okres przekraczający nieco 6 i pół roku może być potocznie określony jako krótkotrwały (analogicznie prawomocny wyrok o sygn. akt II SA/Wa 38/20, dostępny w CBOSA – tam 6 lat i 8 miesięcy). Wprawdzie - co do podkreślał organ - wobec stosunkowo krótkiej służby Wnioskodawcy w formacjach mundurowych (15 lat i 21 dni) okres wykonywania zadań na rzecz totalitarnego państwa jest procentowo dosyć znaczny (43,7%). Tylko jednak, gdy odnosić go wyłącznie do pracy w tych służbach, co jest istotne, gdy Wnioskodawca podnosi, że jego pełen okres zatrudnienia jest znacznie dłuższy, co potwierdza stosowna dokumentacja. Z treści art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie wynika natomiast, aby wolą prawodawcy, przy ocenie spełnienia danego wymogu, było tylko odnoszenie się do pracy w służbach mundurowych. Nie sposób mu nawet takiej intencji przypisać, mając na uwadze cel Noweli z 2016 roku. Było nim odebranie nienależnych przywilejów osobom pełniącym służba na rzecz totalitarnego państwa, nie zaś pozbawienie świadczeń nabytych przez funkcjonariuszy nabytych oddaną służbą na rzecz państwa demokratycznego. Organ mylnie więc uznał, jakoby służby trwającej nieznacznie ponad 6 i pół roku nie należało określać jako krótkotrwała. Prowadziło to do uchybienia przepisom postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienie sprawy. Mylnie bowiem - wobec skonstatowania jakoby nie wystąpiła przesłanka opisana w pkt 1 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - odstąpiono od oceny czy Wnioskodawca spełnia warunki określone w pkt 2 danego ustępu. Prowadziło to do naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. - i mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie ma bowiem podstaw przyjąć a priori, że Wnioskodawca nie spełnia warunków zakreślonych w art. 8a ust. 1. Orzekając ponownie w sprawie organ będzie miał na uwadze, że - w ocenie Sądu w tym składzie - warunkiem zastosowania ustanowionego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wyłączenia jest tylko krótkotrwałe pełnienie służby na rzecz państwa totalitarnego oraz rzetelne pełnienie służby, w myśl art. 8a ust. 1 pkt 2 in principio. Nie jest natomiast niezbędne wystąpienie warunków dodatkowych – np. pełnienie służby z narażeniem życia lub zdrowia, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine, czy wystąpienie innego warunku, opisanego jako szczególnie uzasadniony przypadek w zdaniu wstępnym art. 8a ust. 1. Szersze wody na poparcie tego stanowiska sformułowano w uzasadnieniu wydanego w analogicznej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 5 października 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 2649/19). Dysponuje nim organ zaś dla Wnioskodawcy jest ono dostępne w CBOSA. Trafnie natomiast organ odnotował, że kwestia czy pełniona była w ogóle służba na rzecz państwa totalitarnego oraz konkretnego okresu jej trwania nie jest przedmiotem rozważań w mniejszym postępowaniu. Ma to bowiem bezpośredni wpływ na wysokość uposażenia funkcjonariusza, w myśl art. 15c ustawy zaopatrzeniowej (w świetle jej ust. 3 lecz także ust. 1 pkt 1) i musi być przesądzone w postępowaniu w przedmiocie obniżenia świadczeń, gdzie w kwestii sporów właściwe są sądy powszechne. Szersza argumentacja w tym zakresie sformułowano w dostępnym dla Wnioskodawcy uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2020 r. (sygn. akt z II SA/Wa 2062/19 – patrz: CBOSA). Chybiony jest także wywód skargi, jakoby w sprawie było wymagane wydanie orzeczenia, w myśl art. 106 K.p.a. W danym przypadku przepis prawa nie wymaga bowiem zasięgnięcia opinii innego organu, zaś odnośne stanowisko tegoż jest uzyskiwane w ramach prowadzenia postępowania wyjaśniającego - gromadzenia w sprawie dowodów. Poza granicami tej sprawy pozostaje z kolei rozważanie, czy zasadnie prawodawca objął funkcjonariuszy, realizujących zadania o charakterze takim jak Wnioskodawca, regułami dotyczącymi obniżenia uposażeń dla osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa. Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - orzeczono jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.