II SA/Wa 2762/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Sławomir Fularski, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej – oddala skargę – W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w G., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianował Z. B. na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej. W odwołaniu do Szefa Służby Celnej od wyżej opisanego aktu mianowania Z. B. zarzucił organowi naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie w sprawie i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skarżący podał, iż w trakcie pełnienia służby zajmował stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Szef Służby Celnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu organ wskazał, iż obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Organ wskazał, że regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej w zakresie stopnia służbowego na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowany został w art. 223 ust. 2 – 6 ustawy. W świetle powołanych przepisów, zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Szef Służby Celnej stwierdził, że badając zasadność mianowania Z. B. na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, doszedł do przekonania, że w jego przypadku przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. dzień 31 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika zaś jednoznacznie, że w tej dacie Z. B. zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Stanowisko [...] nie zostało natomiast zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, jak również posiadany przez stronę stopień służbowy [...] nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Szef Służby Celnej wskazał, iż organy nie kwestionują faktu zajmowania w przeszłości przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Jednakże art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej uzależnia od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. Mając na uwadze, że we wskazanym okresie skarżący zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego, art. 223 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy, nie mógł mieć zastosowania. Organ wskazał, iż art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Umiejscowienie powołanego przepisu w tym, a nie w innym rozdziale oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzenia w życie nowych uregulowań. Powyższe znajduje potwierdzenie w zasadach techniki prawodawczej. Zgodnie bowiem z § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. Skoro zatem art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło bowiem w tym przypadku o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż oznaczałoby to nie dostosowanie, czy transportowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, stanowiło awans. Wobec powyższego, obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w G. było mianowanie odwołującego na stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej – zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej. Decyzja Szefa Służby Celnej stała się przedmiotem skargi Z. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organom naruszenie prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy, a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6, 7, 77 § 1 oraz art. 138 § 1 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną jest wykładnia art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). Zgodnie z tym przepisem funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W ocenie Sądu, wykładnia językowa użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" nie prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu i wniosku. Może bowiem oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. Zatem w sytuacji niejednoznaczności wykładni językowej przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie można na niej poprzestać, lecz trzeba odwołać się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej, które służą właśnie rozstrzyganiu wątpliwości, jakie może nasuwać wykładnia językowa, a w szczególności pozwalają uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu czy przepisu. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, jak wynika z uzasadnienia jej projektu, miała na celu m. in. uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, w tym stworzenie korpusów stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały natomiast zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą. Artykuł 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawarty został w jej Rozdziale 14, zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W przepisach art. 223 ust. 2-6 określone zostały szczegółowo zasady przyporządkowania funkcjonariuszy celnych, z uwzględnieniem posiadanych przez nich "przed dniem wejścia w życie ustawy" stopni służbowych, do określonych korpusów, bez pozostawienia tych kwestii uznaniu administracyjnemu. Dotychczasowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Przypisania funkcjonariuszy do określonych korpusów ustawodawca nie uzależnił od okresu ich służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz tylko od stopnia, w jakim pełnili służbę "przed dniem wejścia w życie ustawy", a zatem regulacja ta nie miała na celu awansowania funkcjonariuszy z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko płynne przeniesienie ich w realia nowej regulacji prawnej. Zgodnie z zasadami wykładni systemowej, przepisów prawa nie można interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Zawarty w przepisach przejściowych art. 223 ust. 2-6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" musi być zatem interpretowany w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule. Skoro zaś celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być, zdaniem Sądu, odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, przyjmująca że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby bowiem w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. W świetle powyższego dokonaną przez orzekające w sprawie organy interpretację przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej należy więc uznać za trafną. W przepisie tym chodzi bowiem jedynie o funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku. Przyjęcie odmiennego poglądu, jaki zresztą prezentuje skarżący, w praktyce oznaczałoby, że każdy funkcjonariusz celny, który – nawet incydentalnie i to na wiele lat przed wejściem w życie ustawy z 2009 r. – zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na takim stanowisku, powinien być mianowany na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Taka wykładnia omawianego przepisu pozostawałaby w sprzeczności nie tylko z celem tej regulacji, ale nade wszystko w sposób nieuprawniony promowałaby tych funkcjonariuszy celnych, którzy – bez względu na przyczynę – stanowisk tych zostali jednak pozbawieni przed dniem wejścia w życie tej ustawy, bądź przed tą datą stanowiska te utracili. To zaś wskazuje już jednoznacznie, że w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej ustawodawca zastrzegł jedynie dla tych funkcjonariuszy celnych, którzy w dniu bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku. W sprawie bezsporne jest, iż w dniu wejścia w życie nowej ustawy pragmatycznej (31 października 2009 r.) Z. B. pełnił służbę na stanowisku [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Nie było zatem podstaw do mianowania go na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Mając na uwadze ostatnio zajmowane stanowisko służbowe i stopień służbowy, w oparciu o przepis art. 223 ust. 5 powołanej ustawy, skarżący został prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej. Natomiast zgodzić się ze skarżącym należy, iż sam akt mianowania w zakresie określenia funkcjonariuszowi korpusu Służby Celnej, oceniany przez pryzmat wymogów stawianych decyzji administracyjnej, jest decyzją ułomną. Wynika to z faktu, że w dacie orzekania organ Służby Celnej przyjmował, iż przedmiotowy akt mianowania nie jest decyzją administracyjną, lecz aktem wewnętrznym wynikającym z podległości służbowej. Dopiero Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10 zwrócił uwagę, które to stanowisko zostało w pełni zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej. Jednakże tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2-6 ustawy). Odnośnie natomiast mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż te kwestie dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym, należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy). Trzeba wskazać, iż postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu I instancji lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Oznacza to, że przed wydaniem decyzji organ drugiej instancji przeprowadza postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Decyzja organu II instancji jest decyzją reformatoryjną, co oznacza, iż mniej istotne uchybie organu I instancji mogą zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji, bez konieczności uchylania decyzji zawierającej prawidłowe rozstrzygnięcie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Szef Służby Celnej poddał akt mianowania wydany przez Dyrektora Izby Celnej w G. kontroli instancyjnej w takim zakresie w jakim było to dopuszczalne w trybie przepisów k.p.a., a więc w zakresie określenia korpusu i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W ocenie Sądu, w toku postępowania przed organem odwoławczym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), ocenił zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy zarzuty i wnioski skargi należało uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.