II SA/Wa 277/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2015 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wysokości dodatku służbowego – oddala skargę w całości – [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., działając na podstawie art. 104, 107 oraz 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 87 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.) w zw. z § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U z 2008 r. Nr 37, poz. 212 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie przyznania K. B. dodatku służbowego w wysokości 300 zł. W sprawie ustalono stan faktyczny. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., działając na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1340) oraz § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 37, poz. 212 ze zm.), przyznał sekcyjnemu K. B., [...] w JRG nr [...] Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej [...] dodatek służbowy w wysokości 300 złotych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem odwołania strażaka, w którym zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego strony oraz naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej, poprzez niewłaściwe zinterpretowanie i użycie wymienionych tam kryteriów ocennych służących do ustalania dodatków służbowych, a także wniósł o ustalenie wysokości dodatku służbowego na kwotę sprzed zaskarżonej decyzji tj. poprzednio ustalonego. W decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej stwierdził, że odwołanie jest bezzasadne, ponieważ zaskarżona decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] nie narusza zasad pragmatyki służbowej oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do wysokości przyznanego dodatku organ wyjaśnił, że organ I instancji w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. przedstawił wyjaśnienia w przedmiocie przyznawania dodatków służbowych, z którego wynika, że w jednostkach ratowniczo-gaśniczych Komendy Miejskiej w 2014 r. ustalono maksymalne wysokości dodatków służbowych na poszczególnych stanowiskach służbowych. W Jednostce Ratowniczo-Gaśniczej nr [...] w W. stosowaną praktyką jest, że dodatek służbowy strażaków pełniących służbę na stanowisku [...] nie przekracza wysokości 500 zł. Dodatkowo wysokość przyznanego strażakowi dodatku została ustalona między innymi w oparciu o jego opinię służbową oraz przebieg jego służby. Ponadto organ stwierdził, że z materiałów dowodowych wynika, że podczas inspekcji gotowości operacyjnej w ramach sprawdzianu wiedzy teoretycznej strażak otrzymał ocenę niedostateczną. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez uznanie, że skarżący otrzymał decyzją Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] listopada 2014 r., dodatek służbowy w należnej wysokości, tj. w kwocie 300 zł, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem ze względu na okoliczności faktyczne sprawy, jego degradację oraz niesłuszne oskarżenie, a następnie wyrok uniewinniający, skarżącemu powinien zostać przywrócony dodatek służbowy na ówczesnym poziomie, tj. 740,00 zł; 2) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1 , 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące ustaleniem dodatku służbowego w nieprawidłowej wysokości, pomimo, iż skarżący podnosił stale swoje kwalifikacje zawodowe, uczestniczył w szkoleniach zawodowych, akcjach bojowych. Jest sprawny fizycznie, wysportowany, dyspozycyjny i odpowiedzialny; 3) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. § 5 ust. 5 cyt. rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące ustaleniem dodatku służbowego w nieprawidłowej wysokości, pomimo, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy występują szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie dodatku służbowego w kwocie 740 zł, takie jak niesłuszne oskarżenie skarżącego, degradację, co spowodowało brak motywacji u niego, stres związany ze sprawami sądowymi. W ocenie skarżącego zasadnym jest przyznanie mu dodatku służbowego w kwocie 740,00 zł dla zrekompensowania stresu jakiego przez lata trwania postępowania sądowego doznawał, dla podniesienia jego samooceny, zmotywowania do lepszej pracy i wreszcie dla zadośćuczynienia wcześniejszemu pogorszeniu sytuacji finansowej skarżącego. Ponadto skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 104, 107 oraz 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w zw. z § 5 ust. 1 i 3 cyt. rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy zasługiwała ona na uchylenie oraz naruszenie art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 80 Kpa, polegające na tym, że organ nie dokonał obiektywnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, pominął okoliczności sprawy korzystne dla skarżącego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpatrywana pod tym kątem skarga K. B. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 86 w zw. z art. 87 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.) uposażenie strażaka składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia, w tym dodatku służbowego. Stosownie zaś do § 5 ust 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 37, poz. 212 ze zm.) strażakowi przyznaje się, ustalany kwotowo, dodatek służbowy w wysokości do 50 % otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Warunkami przyznawania i okolicznościami uwzględnianymi przy ustalaniu i zmianie wysokości dodatku służbowego są: 1) dyspozycyjność związana z zajmowanym stanowiskiem i odpowiedzialność za podejmowane decyzje służbowe oraz stopień zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych; 2) udział w ćwiczeniach i zgrupowaniach; 3) udział w akcjach ratowniczych poza terenem działania jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, w której strażak pełni służbę; 4) sprawność fizyczna, potwierdzona wynikami sprawdzianów; 5) inne szczególnie uzasadnione przypadki, uzasadniające przyznanie dodatku służbowego. Ustęp 3 § 5 stanowi natomiast, że dodatek służbowy przyznaje strażakowi i określa jego wysokość przełożony uprawniony do mianowania lub powołania. Z cytowanych powyżej przepisów wynika, że przedmiotowy dodatek przysługuje strażakowi, a zatem jest to element obligatoryjny jego wynagrodzenia, natomiast zadaniem organu uprawnionego do mianowania lub powołania strażaka jest ustalenie jego wysokości. W tym zakresie przepis ten zawiera szczegółowe wskazania, jakimi ma kierować się organ właściwy do ustalania wysokości omawianego dodatku. Po pierwsze dodatek ten ustalany jest jako konkretna kwota. Po drugie – jego wysokość nie może być wyższa niż 50% podstawy jego obliczania, czyli łącznej kwoty otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień, a po trzecie – przesłankami mającymi wpływ na jego ustalenie lub zmianę jego wysokości, są tylko te warunki i okoliczności, jakie zostały wymienione w pkt 1-5. Zatem organ jest umocowany do ustalenia wysokości przyznanego strażakowi dodatku służbowego w oparciu przesłanki wskazane w powyższym przepisie, przy czym jego uprawnienie sprowadza się do ustalenia kwoty dodatku, którego jedynie górna granica jest limitowana prawem. Oznacza to, że dodatek nie musi być przyznawany każdorazowo w maksymalnej wysokości, a jedynie nie może jej przekraczać. W konsekwencji w tym zakresie organy działają w ramach uznania administracyjnego, stąd decyzja dotycząca ustalenia wysokości dodatku służbowego, powzięta w wyniku prawnie dozwolonego wyboru rozstrzygnięcia przez organ, jest decyzją administracyjną o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2705/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzecznictwo sądowe i komentatorzy podnoszą, że wydając tego rodzaju decyzję organ zobowiązany jest do przestrzegania przepisów procedury, w tym przede wszystkim dotyczących postępowania dowodowego przeprowadzonego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 Kpa oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania. Z drugiej zaś strony zakres sądowej kontroli tego rodzaju decyzji jest ograniczony. Kontrola sądowa zmierza bowiem wyłącznie do ustalenia, czy dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy przy jej wydaniu organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Ocena ta dotyczy zatem tego, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy zostały dokładnie wyjaśnione okoliczności faktyczne oraz czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu. (por. wyrok NSA z 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, LEX nr 79608J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 397.). W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, organy obu instancji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Organy wyjaśniły bowiem, że w jednostce, w której skarżący pełni służbę stosowaną praktyką jest, iż dodatek służbowy strażaków pełniących służbę na stanowisku [...] nie przekracza wysokości 500 zł. Takie określenie granicy przyznawanego świadczenia jest zgodne z prawem, ponieważ jak wskazano powyżej przepisy cytowanego rozporządzenia określają jedynie górną granicę dodatku, która nie może być wyższa niż 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Dodatkowo, organy wyjaśniły, że na wysokość przyznanego skarżącemu dodatku niewątpliwie wpłynęła jego opinia służbowa oraz przebieg jego służby. W aktach administracyjnych znajduje się m.in. opinia służbowa za okres od [...] września 2013 r. do [...] października 2014 r., z której wynika, że strażak spełnia wymagania na obecnym stanowisku, ale powinien poprawić kondycje fizyczną. Z opinii tej wynika też, że podczas inspekcji gotowości operacyjnej w ramach sprawdzianu wiedzy teoretycznej strażak otrzymał ocenę niedostateczną. Wskazano również, że skarżący radzi sobie dobrze z [...] ale pełniąc funkcję [...] jest opieszały. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego, z których wynika, że organ winien przyznać mu dodatek służbowy w wysokości 740,00 zł, tj. w takiej wysokości, w jakiej otrzymywał ten dodatek w przeszłości, należy wskazać, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego dodatek służbowy nie może mieć charakteru odszkodowawczego. Ponadto z przepisów cytowanego rozporządzenia wynika, że wysokość dodatku nie jest wartością przyznaną raz na zawsze ale zgodnie z § 5 ust 2 cyt. rozporządzenia prawo to wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym ustały warunki uzasadniające jego przyznanie. Dlatego też organ określając na nowo wysokość przedmiotowego dodatku na podstawie zaistniałych nowych okoliczności – w tym wypadku na podstawie nowej opinii służbowej, nie może kierować się okolicznościami przeszłymi (tym, że poprzednio skarżący otrzymywał dodatek w większej wysokości) ale obecnym stanem faktycznym – w tym wypadku ustalonym przez właściwego przełożonego górnym progiem wysokości przyznanego świadczenia na zajmowanym przez skarżącego stanowisku oraz predyspozycjami strażaka, o których mowa w cytowanym już § 5 ust 1 rozporządzenia. Konkludując, zarówno Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...], jak i [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej dokonały wyczerpujących ustaleń i prawidłowo oceniły zaistniały stan faktyczny, czemu dały wyraz w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Dlatego też skarga K. B. jako bezzasadna podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.