II SA/Wa 2774/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Agnieszka Góra - Błaszczykowska, , Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) w zw. z art. 92, art. 98 ust. 1 w zw. z art. 99 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 96, poz. 617), po rozpatrzeniu odwołania A. S., od decyzji nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] września 2011 r. odmawiającej przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, decyzją z dnia [...] września 2011 r. odmówił przyznania A. S. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uznając takie świadczenie za nienależne, ponieważ ww. w dniu zwolnienia go ze służby w Straży Granicznej, był funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej i nie posiadał prawa do przydzielenia mu mocą decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji nie przysługiwało mu również prawo do substytutu wymienionego uprawnienia pomocy finansowej. Od decyzji A. S. złożył odwołanie, zarzucając błędną interpretację przepisów resortowych, a w szczególności art. 29 i 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. Ponownie rozpoznając sprawę, organ nie znalazł podstaw do jej zmiany czy uchylenia. Wyjaśnił, że od dnia [...] sierpnia 2006 r. A. S. jest rencistą Straży Granicznej i w związku z tym mają do niego zastosowanie przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Zgodnie z art. 30 powołanej wyżej ustawy emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkalnym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy, a więc dla ustalenia tego prawa konieczne jest wykazanie czy A. S. w dniu zwolnienia go ze służby dysponował prawem do przydzielenia mu mocą decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego. Dla oceny, czy wnioskującemu o pomoc finansową przedmiotowe świadczenie może być przyznane, kluczowe jest rozstrzygnięcie kwestii, kiedy osoba taka nabyła do niego prawo i w związku z jaką czynnością prawną powstał po stronie organu obowiązek jego realizacji. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, pomoc finansowa może być przyznana jedynie w sytuacji spełnienia warunków, których zrealizowanie niezbędne jest do tego, by funkcjonariuszowi mógł być przyznany, na podstawie decyzji administracyjnej, lokal mieszkalny. Z akt wynika, że A. S., w chwili zwolnienia go ze służby, tj. [...] sierpnia 2006 r., był funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej. Powyższe oznacza, że we wskazanym terminie, odwołującemu się nie przysługiwało prawo do lokalu mieszkalnego a w konsekwencji, nie dysponował on również możliwością uzyskania substytutów wymienionego uprawnienia, tj. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i pomocy finansowej na jego zakup. Przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. stanowiący, że emerytom i rencistom policyjnym przysługuje pomoc finansowa w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy, w sposób niebudzący wątpliwości odsyła do przepisów, w szczególności do ustawy o Straży Granicznej i jej przepisów wykonawczych i tym samym uzależnia możliwość nabycia przez emerytów i rencistów policyjnych prawa do lokalu mieszkalnego i jego substytutów, od tych samych wymogów, które muszą być spełnione w przedmiotowej materii przez funkcjonariuszy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że w dniu [...] sierpnia 2011 r. wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z wnioskiem o przyznanie mu pomocy finansowej na zakupiony [...] sierpnia 2011 r. lokal mieszkalny położony w C. przy ulicy [...]. Natomiast organ uznał, że w chwili zwolnienia ze Straży Granicznej pełnił służbę przygotowawczą, wobec tego nie nabył uprawnień do służbowego lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji i do pomocy finansowej. Podkreślił, że organ dokonał błędnej wykładni art. 29 i 30 cytowanej ustawy i niezasadnie przyjął, że w chwili zakupu lokalu mieszkalnego nie spełniał kryteriów do przydziału lokalu mieszkalnego z zasobów Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji a tym samym pomocy finansowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin, w ramach zaopatrzenia emerytalnego, przysługują na zasadach określonych w ustawie inne świadczenia i uprawnienia, w tym prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Natomiast w myśl przepisu art. 29 ust. 1 powołanej ustawy, funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Wreszcie stosownie do treści art. 30 ww. ustawy, emerytom i rencistom policyjnym, oraz służb wymienionych w ustawie zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, na co zwrócił też uwagę organ, iż jedynymi świadczeniami "mieszkaniowymi", czyli związanymi z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych emerytów służb wymienionych w ustawie, są: - prawo do lokalu mieszkalnego, - prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Realizacja tych i tylko tych uprawnień, odbywa się natomiast na zasadach odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących funkcjonariuszy. Potwierdzeniem prawidłowości przedstawionego rozumowania jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, który Sąd w pełni podziela, a wedle którego Trybunał opowiedział się za wąskim rozumieniem treści art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin, z uwagi na trzy istotne argumenty. Po pierwsze, formułę użytą w ww. przepisie należy zestawić ze sformułowaniem zawartym w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji (odpowiednikiem tego przepisu odnośnie funkcjonariuszy Straży Granicznej jest art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej), który to przepis gwarantuje ogólnie prawo do lokalu mieszkalnego, natomiast w art. 29 ust. 1 nie ma mowy o ogólnym prawie do lokalu mieszkalnego, lecz o prawie do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednich organów. Po drugie, art. 29 ust. 1 zd. drugie ustawy nie formułuje ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całokształtu przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy, ale jedynie rozkaz odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych dotyczących przyznania funkcjonariuszom mieszkań znajdujących się w dyspozycji wymienionych organów. Chodzi tu m.in. o zasady określania powierzchni lokalu przysługującego uprawnionemu oraz procedury wydawania decyzji w tym przedmiocie. Po trzecie wreszcie, istotne znaczenie ma treść art. 30 omawianej ustawy, gwarantującego emerytom prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Jeszcze raz podkreślić należy, że emerytom, funkcjonariuszom służb wymienionych w ustawie, przysługują uprawnienia ściśle wymienione w art. 29 i 30 ustawy. Jak wcześniej wskazano, zgodnie z art. 30 powołanej wyżej ustawy emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy, a więc dla ustalenia tego prawa konieczne jest wykazanie czy A. S. w dniu zwolnienia go ze służby dysponował prawem do przydzielenia mu mocą decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego. Dla oceny czy wnioskującemu o pomoc finansową przedmiotowe świadczenie może być przyznane, kluczowe jest rozstrzygnięcie kwestii, kiedy osoba taka nabyła do niego prawo i w związku z jaką czynnością prawną powstał po stronie organu obowiązek jego realizacji. Z akt wynika, że A. S. w chwili zwolnienia go ze służby, tj. [...] sierpnia 2006 r., był funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej. Zdaniem organu, odwołującemu się nie przysługiwało prawo do lokalu mieszkalnego a w konsekwencji, nie dysponował on również możliwością uzyskania substytutów wymienionego uprawnienia, tj. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i pomocy finansowej na jego zakup. Z takim stanowiskiem organu, w ocenie Sądu, nie można się zgodzić. A. S. nie stał się funkcjonariuszem w służbie stałej z uwagi na wypadek jakiemu uległ w związku ze służbą. Przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. stanowi, że emerytom i rencistom policyjnym przysługuje pomoc finansowa w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. W ocenie Sądu, przepis ten należy zinterpretować w ten sposób, iż odesłanie do przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy dotyczy odesłania w zakresie wyjaśnienia, czy mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz powierzchni przysługującego im lokalu. Wbrew przekonaniu organu, z zawartego w art. 29 ust. 1 cyt. ustawy sformułowania nakazującego "odpowiednie" stosowanie przepisów dotyczących lokali mieszkalnych funkcjonariuszy, nie można wywieść obowiązku stosowania wszystkich przepisów dotyczących lokali mieszkalnych funkcjonariuszy. To odpowiednie stosowanie odnosić się będzie wyłącznie do sytuacji dotyczącej zajmowania i zwalniania przez emerytów lokali mieszkalnych oraz zasad obliczania czynszu. Podkreślić należy, że artykuł 29 określa uprawnionych jako "funkcjonariuszy zwolnionych ze służby uprawnionych do policyjnej emerytury lub renty", a art. 30 używa jeszcze bardziej ogólnego sformułowania "emerytom i rencistom policyjnym". Reasumując, zgodnie z treścią art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), w ramach zaopatrzenia emerytalnego, funkcjonariuszom zwolnionym ze służby uprawnionym do policyjnej emerytury lub renty przysługują na zasadach określonych w ustawie inne świadczenia i uprawnienia, w tym prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Z powyższego wynika więc, że jeżeli takiego lokalu emerytowi lub renciście nie przydzielono, pod warunkiem, że w chwili zwolnienia pełnił służbę, przysługuje pomoc finansowa na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, skarżący jest rencistą, któremu przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.