II SA/Wa 2775/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Eugeniusz Wasilewski (sprawozdawca), Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją nr [...] Szefa CBA z dnia [...] lipca 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, iż wnioskiem z dnia 3 marca 2011 r. M. N. zwrócił się do Szefa CBA o stwierdzenie nieważności decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższej decyzji strona zarzuciła rażące naruszenie przepisów art. 58 oraz art. 102 w związku z art. 89 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708, ze zm.), poprzez nieuwzględnienie ustawowych przesłanek przy ustalaniu wysokości premii i oparciu decyzji na pozaustawowym kryterium oceny moralnej funkcjonariusza, a tym samym pozbawienie strony prawa do otrzymania premii w wysokości stosownej do stopnia trudności, złożoności i sposobu realizacji zadań wykonywanych przez funkcjonariusza, jego kwalifikacji zawodowych i efektów pracy, a także opinii służbowej poprzedzającej ustalenie wysokości premii. Strona powołała się przy tym na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 621/10 w przedmiocie ustalenia wysokości premii (dotyczący innego funkcjonariusza CBA). Pismem z dnia 18 kwietnia 2011 r. M. N. został poinformowany, że Szef CBA wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji personalnej Szefa CBA Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz o przysługującym mu prawie do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Następnie, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Szef CBA odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., wydanej w sprawie ustalenia premii M. N. na okres od [...] stycznia 2010 r. do [...] czerwca 2010 r. w wysokości 1% uposażenia zasadniczego. W uzasadnieniu decyzji Szef CBA wskazał, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej, bowiem wskazany, jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, § 2 ust. 4 pkt 1 oraz ust. 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie warunków przyznawania i zmiany premii funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, właściwości przełożonych oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. Nr 137, poz. 973) w związku z art. 89 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708, ze zm.) stanowił wystarczające umocowanie dla organu do działania, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnej w tej sprawie. Co do zarzutu rażącego naruszenia art. 58 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym stwierdził, że nie może być mowy o jakimkolwiek naruszeniu tegoż przepisu, ponieważ wspomniany przepis normuje instytucję przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji Szefa CBA. W ocenie organu nie dopatrzono się również rażącego naruszenia art. 102 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, zgodnie z którym w przypadku choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania w dyspozycji Szefa CBA, funkcjonariusz otrzymuje uposażenie i inne należności pieniężne przysługujące na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych lub na ich wysokość. Organ stwierdził, iż funkcjonariuszowi CBA pozostającemu w dyspozycji może zostać ustalona inna wysokość premii na nowy okres premiowy, ponieważ zmiana uposażenia, wynikająca z ustalenia innej wysokości premii, jest możliwa, gdyż jest jednym z wyjątków, o których mowa in fine art. 102 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Odnosząc się do powołanego przez stronę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 621/10, w przedmiocie ustalenia wysokości premii, organ wyjaśnił, że Sąd, orzekając w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji personalnej Szefa CBA, lecz ją uchylił z uwagi na naruszenie prawa materialnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania. Wobec powyższego, decyzja, która była przedmiotem postępowania sądowoadministracyjengo, prowadzonego pod sygn. akt II SA/Wa 621/10, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w takiej sytuacji Sąd wydałby orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Decyzję nr [...] Szefa CBA z dnia [...] lipca 2011 r. M. N. zaskarżył, poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił: 1. naruszenie art. 102 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu przez organ, iż dyspozycja art. 102 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym dopuszcza możliwość zmiany uposażenia funkcjonariuszowi CBA pozostającemu w dyspozycji Szefa CBA, poprzez zmianę wysokości premii w nowym okresie premiowym, 2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji personalnej Szefa CBA nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego po zapoznaniu się z argumentami strony podniesionymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, iż wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. było w pełni uzasadnione. Organ zgodził się ze stroną, iż przepis art. 102 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym ma charakter gwarancyjny, co oznacza, że w przypadku wystąpienia zawartych w ww. przepisie okresów niewykonywania obowiązków służbowych (m.in. pozostawania w dyspozycji Szefa CBA), funkcjonariusz otrzyma za ten okres uposażenie. Jednakże wskazał, iż przepis art. 102 ustawy nie gwarantuje uposażenia w niezmiennej wysokości, gdyż przy obliczaniu należnego uposażenia nakazuje on uwzględniać również wszelkie wynikłe w tym okresie zmiany mające wpływ na prawo do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych lub na ich wysokość. Może zatem wystąpić przypadek, w którym funkcjonariusz pozostający w dyspozycji Szefa CBA zostanie zawieszony w wykonywaniu obowiązków, a wtedy od najbliższego terminu płatności zostanie mu zawieszone 50 % ostatnio należnego uposażenia, czy też sytuacja, w której funkcjonariusz pozostający w dyspozycji Szefa CBA zostanie ukarany karą dyscyplinarną dodatkową, w postaci okresowego pozbawienia premii. Wskazał także, iż premia jest co prawda stałym składnikiem uposażenia w wysokości od 1% do 30% uposażenia zasadniczego, jednakże zgodnie z treścią obowiązującego w dniu wydania decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. § 2 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie warunków przyznawania i zmiany premii funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, właściwości przełożonych oraz trybu postępowania w tych sprawach jej wysokość jest zmienna i jest określana na każde półrocze danego roku kalendarzowego. Wobec powyższego, funkcjonariuszowi CBA pozostającemu w dyspozycji na nowe półrocze może zostać ustalona premia w innej, niż dotychczasowa wysokości. Zatem art. 102 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym gwarantuje funkcjonariuszowi jedynie, że w okresie pozostawania w dyspozycji Szefa CBA, jego uposażenie zasadnicze, nie zostanie obniżone (uposażenie zasadnicze może w tym okresie wzrosnąć w wyniku wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat). Natomiast premia, jako stały, jednak o zmiennej wysokości, składnik uposażenia, może w tym czasie zostać ustalona w innym wymiarze. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, iż decyzja personalna nr [...] Szefa CBA z dnia [...] grudnia 2009 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. N. zarzucił powyższej decyzji: 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji nr [...], podczas gdy istniała podstawa do jej uchylenia oraz stwierdzenia nieważności decyzji personalnej szefa CBA nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości premii M. N. w okresie pozostawania jego w dyspozycji szefa CBA, 2. naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji personalnej szefa CBA nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości premii, podczas gdy rażąco narusza ona przepis art. 102 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, gdyż zmienia wysokość jego uposażenia, a zatem spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, 3. naruszenie przepisu art. 102 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym in fine w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 102 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym in fine, a tym samym nie zastosowanie przepisu art. 102 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym in principio, polegające na przyjęciu, iż powstała w okresie pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji szefa CBA zmiana, mająca wpływ na prawo do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych lub na ich wysokość, to może być każda i jakakolwiek zmiana mająca wpływ na prawo do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych lub na ich wysokość, w tym także ustalenie premii w niższej wysokości, aniżeli premia przysługująca na ostatnim zajmowanym stanowisku służbowym, 4. naruszenie przepisów art. 89 ust. 4 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i § 2 ust. 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie warunków przyznawania i zmiany premii funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego i art. 107 § 3 k.p.c. w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, niestwierdzenie nieważności decyzji personalnej szefa CBA nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości premii M. N. w okresie pozostawania jego w dyspozycji szefa CBA, w sytuacji gdy nie zawierała ona uzasadnienia uwzględniającego ustawowe przesłanki przy ustalaniu wysokości premii i została oparta na pozaustawowym kryterium oceny moralnej funkcjonariusza, a tym samym pozbawiła stronę prawa do otrzymania premii w wysokości stosownej do stopnia trudności, złożoności i sposobu realizacji zadań wykonywanych przez funkcjonariusza, kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza, efektów pracy funkcjonariusza i opinii służbowej poprzedzającej ustalenie wysokości premii. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Istotą sądowej kontroli administracji publicznej jest ocena legalności zaskarżonego do sądu aktu, według stanu faktycznego i prawnego sprawy z dnia podjęcia tego aktu. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle powyższych zasad należy uznać, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Należy wskazać, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga w związku z tym bezpośredniego ustalenia, że ostateczna decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. W postępowaniu tym organ nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, lecz rozstrzyga wyłącznie co do ważności decyzji. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji, można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95). Nie chodzi tu zatem o przypadki błędów w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt Ill SA 422/96). O rażącym naruszeniu prawa możemy więc mówić wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest legalność decyzji Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. ustalającej skarżącemu w okresie od dnia [...] stycznia 2010 r. do dnia [...] czerwca 2010 r. premię w wysokości 1% uposażenia funkcjonariusza. Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzucił decyzji rażące naruszenie przepisów art. 58 oraz art. 102 w zw. z art. 89 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, poprzez nieuwzględnienie ustawowych przesłanek przy ustalaniu premii i oparciu decyzji na pozaustawowym kryterium oceny moralnej funkcjonariusza, a tym samym pozbawienie strony prawa do otrzymania premii w wysokości stosownej do stopnia trudności, złożoności i sposobu realizacji zadań wykonywanych przez funkcjonariusza, jego kwalifikacji, efektów pracy i opinii służbowej poprzedzającej ustalenie wysokości premii. Organ nadzoru zbadał, mając na uwadze treść wniosku, czy wymieniona decyzja personalna rażąco narusza prawo i wywiódł, iż taką wadą nie jest ona dotknięta, jak też nie stwierdził zaistnienia innych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Stanowisko organu należy podzielić. Sam skarżący, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, czyni skarżonej decyzji zarzut naruszenia przepisu art. 102 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, wadliwość polegająca na błędnej wykładni prawa nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji personalnej strona powołała się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 621/10 w przedmiocie ustalenia wysokości premii, dotyczący innego funkcjonariusza CBA. W wyroku Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie prawa materialnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania. Z powyższego wynika, że Sąd nie stwierdził, iż naruszenie prawa miało charakter rażący, wówczas bowiem stwierdziłby nieważność decyzji. Z tych względów zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, orzekł, jak w wyroku.