II SA/Wa 2778/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego D. P. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. P. wniósł skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2021r., nr [...], w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej. D. P. Rozkazem Personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2001 roku został z dniem [...] września 2001 roku przeniesiony na własną prośbę z Komendy [...] Policji do dalszego pełnienia służby w Centralnym Biurze Śledczym Komendy Głównej Policji. D. P. w dniu [...].06.2008 r. wystąpił z wnioskiem o przydział tymczasowej kwatery, a decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 roku Komendant Główny Policji przydzielił tymczasową kwaterę usytuowaną przy ul. [...] m [...] w [...]. W momencie przekształcenia CBŚ KGP w CBŚP, wyżej wymieniony był na stanie etatowym CBŚ KGP i stał się z mocy prawa policjantem CBŚP, w którym pełni służbę do chwili obecnej. Organ wskazał, iż w związku ze zmianą przepisów dotyczących kosztów zakwaterowania, które obecnie muszą być pokrywane ze środków budżetowych Policji przeanalizowano sprawę dot. D. P. i organ działając na podstawie art.61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r. poz. 2096 ze zm.) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie uprawnień do przydziału tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...] w [...]. O powyższym powiadomiono zainteresowanego pismem [...] z dnia [...] marca 2019 roku, które zostało odebrane przez ww. dnia 12 marca 2019 roku. W zawiadomieniu poinformowano także, o możliwości skorzystania z przysługujących praw oraz wskazano na przywilej czynnego udziału w postępowaniu. W związku z tym D. P. na tę okoliczność złożył w dniu [...].03.2019 r. swoje wystąpienie kierowane do Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji za pośrednictwem Wydziału [...] CBŚP, w którym przedstawił swoją sytuację. Z przedłożonych dokumentów nie wynika, aby sytuacja prawna D. P. uległa zmianie od momentu wydania decyzji. Zgodnie z art. 96 ust. 4 ustawy o Policji policjantowi przeniesionemu z urzędu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w ust. 1, można przydzielić tymczasową kwaterę według przysługujących norm, bez uwzględnienia zamieszkałych z nim członków rodziny. Koszty zakwaterowania pokrywane są ze środków budżetowych Policji. Natomiast w myśl art. 95 ust. 3 pkt. 3 decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, wydaje się, jeżeli w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Natomiast na podstawie ust. 4 decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Komendant CBŚP wskazał, iż zgodnie z § 13 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny organ wskazał, iż z uwagi na wydzielenie CBŚ ze struktur KGP decyzja na podstawie której zainteresowany był uprawniony do zajmowania ww. kwatery wygasła. Z kolei Komendant CBŚP z uwagi na brak spełnienia przez D. P. przesłanek do przydzielenia tymczasowej kwatery, nie ma podstaw do wydania decyzji o przydziale tymczasowej kwatery. Obligatoryjną przesłanką do przydzielenia tymczasowej kwatery jest bowiem przeniesienie z urzędu do służby w innej miejscowości. Jak wynika natomiast z Rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...].01.2001 r. D. P. został przeniesiony na własną prośbę i nie zmienił miejsca pełnienia służby. Mając na względzie zaistniałą sytuację organ stwierdził, iż wyżej wymieniony zajmuje tymczasową kwaterę nr [...] przy ul. [...] w [...] bez tytułu prawnego. W tymczasowej kwaterze zamieszkuje rodzina D. P., a w więc w konsekwencji zaistniała uzasadniona podstawa, żeby wydać niniejszą decyzję do opróżnieniu tymczasowej kwatery również w stosunku do pozostałych dwóch osób zamieszkałych w tym lokalu tj. J. P. żony oraz I. P. - syna. Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniósł D. P. wskazując, iż decyzja o przyznaniu tymczasowej kwatery jest ostateczna i do daty wniesienia odwołania nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zatem, na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, posiadała on tytuł prawny do kwatery, co czyni postępowanie administracyjne, które odnosi się do posiadania kwatery bez tytułu prawnego, bezprzedmiotowe. Organ II instancji wskazał, iż orzekający w niniejszym postępowaniu, nie jest władny rozstrzygać o tym, czy stronie przysługiwała w dacie przydziału tymczasowa kwatera. Zarówno ustawa o Policji, jak też przepisy rozporządzenia wykonawczego nie zawierają regulacji, które odnoszą się kompleksowo do zagadnienia przydzielania tymczasowych kwater. Stosowne przepisy znajdują się w regulacjach odnoszących się do rożnych aspektów tymczasowego zakwaterowania policjantów (art. 88 ust. 2 ustawy o Policji, art. 96 ust. 4 ustawy o Policji, § 13 rozporządzenia wykonawczego), a w praktyce, jak była już o tym mowa wyżej, kwatery przydzielano również na podstawie przepisów art. 104 k.p.a. w związku z § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego. Należy więc wnosić, że od strony przesłanek podmiotowych możliwość przydzielenia kwatery została określona szeroko i dotyczy zarówno policjantów w służbie stałej, jak też funkcjonariuszy w służbie przygotowawczej. Natomiast od strony przedmiotowej, jakkolwiek niektóre z powyższych regulacji wprowadziły konkretne przesłanki przydziału, to w każdym przypadku przepisy nie nałożyły na organ orzekający obowiązku przyznania kwatery po ich spełnieniu, a więc decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Podobnież, organ II instancji nie ma podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia w sprawie opróżnienia przedmiotowej kwatery, zatem jeżeli w trakcie postępowania organ będący dysponentem kwatery uzna, że występują przesłanki do jej opróżnienia, kontrola instancyjna może się odnosić wyłącznie do tej kwestii. Organ podniósł, iż w niniejszej sprawie, organ I instancji wskazał, że przydział tymczasowej kwatery nastąpił w wyniku braku zastosowania regulacji z art. 96 ust. 4 ustawy o Policji, co obecnie skutkuje również brakiem możliwości zastosowania reguły, odnoszącej się do pokrywania kosztów zakwaterowania funkcjonariusza. W ocenie organu, nie było zasadne przyznanie kwatery, jeżeli strona nie została przeniesiona z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości. Organ I instancji jest dysponentem kwatery, co oznacza, że ponosi wszelkie koszty związane z jej utrzymaniem oraz ponoszeniem kosztów zakwaterowania, które ustawa w znowelizowanym brzmieniu mu narzuciła. Jeżeli zatem organ uznaje, że strona nie posiada prawa do refundacji tych kosztów, a więc nie posiada prawa do zakwaterowania w tymczasowej kwaterze na zasadach, na jakich je otrzymywała, zachowuje uprawnienia o jej opróżnienia. Kwestię tą ustawodawca pozostawił swobodnemu uznaniu dysponenta kwatery. D. P. wniósł skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2021r., nr [...], w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej. Zaskarżonej decyzji zarzucał: 1. błędną ocenę stanu faktycznego sprawy, która miała wpływ na jej rozstrzygnięcie z uwagi na przytoczone w uzasadnieniu nieprawdziwe informacje takie jak: a. niewłaściwa interpretacja nowelizacji przepisów ustawy o Policji w zakresie skutków finansowych, które zobowiązały organ do pokrywania kosztów zakwaterowania policjantów, nie upoważniły zaś do wszczęcia postępowań administracyjnych w stosunku do policjantów już posiadających tytuł prawny do kwatery tymczasowej, b. błędne wskazanie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w związku z § 13 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów ponieważ nie ma zastosowania z uwagi na fakt iż przysługuje tytuł prawny do kwatery tymczasowej w [...] przy ul. [...] m [...], 2. przytoczona ocena organu I instancji, wskazująca, iż bezpodstawność zajmowania przedmiotowego lokalu wynika z brzmienia art. 96 ust. 4 ustawy o Policji, nie ma zastosowania z uwagi na fakt przeniesienia do innej jednostki na wniosek własny i nie było ono podstawą wystąpienia o przydzielenie lokalu, 3. naruszenie art. 96 ust. 4 UoP poprzez jego błędną interpretację sprowadzającą się do stwierdzenia, że zdarzenie prawne w postaci zmiany dokonanej mocą art. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2018 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 81) o zmianie ustawy o Policji zmieniającej brzmienie tego przepisu, stanowi samodzielną podstawę do weryfikacji przyznanych w przeszłości uprawnień do kwatery tymczasowej i powoduje, że wyłączeniu ulega tryb wzruszania prawomocnych i ostatecznych decyzji w zakresie przydziału kwatery tymczasowej, niezależny od przewidzianego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, zaniechanie wskazania w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...].06.2008 roku i naruszenie przepisu art. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1199) o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw poprzez jego błędną interpretację sprowadzająca się do stwierdzenia, że zdarzenie prawne w postaci wyodrębnienia ze struktur Komendy Głównej Policji Centralnego Biura Śledczego Policji powoduje z mocy prawa wygaśniecie tej decyzji, 4. naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy decyzji Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji nr [...] z dnia [...].04.2019 roku w przedmiocie zobowiązania do opróżnienia tymczasowej kwatery w sytuacji gdy brak było wymienionych w art. 156 § 1 kpa podstaw do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności wcześniejszej decyzji, 5. naruszenie art. 105 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie umorzenia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją jako bezprzedmiotowego; 6. Skarżący podnosił zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez ich błędną interpretację i niezastosowanie, w sytuacji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, a nadto upłynął 10 letni okres od doręczenia decyzji stronie. Skarżący podnosił, iż rozpoznając sprawę Komendant Główny Policji uznał, że decyzja o przydziale kwatery tymczasowej wydana została bez podstawy prawnej a w wyniku przekształceń struktury Komendy Głównej Policji oraz podległości służbowej wygasła. Taka interpretacja nie jest zgodna z przepisami prawa z uwagi na fakt, iż do chwili obecnej nie została wydana inna decyzja w przedmiocie przydzielonego mi lokalu a zmiany miały miejsce w 2014 r. Wskazywał, iż do chwili obecnej nie został mu przydzielony służbowy lokal mieszkalny, o co występował wielokrotnie na przestrzeni 25 lat mojej służby w Policji jak i odmawiano mi prawa do przekształcenia przedmiotowego lokalu w takowy. W zaskarżonej decyzji jak i w decyzji Organu I instancji nie dokonano pełnej analizy dokumentacji dotyczącej zajmowanego przeze mnie lokalu jak i historii dokumentacji będących genezą złożonego przeze mnie wniosku o przydzielenie kwatery tymczasowej (zgodnie z wymogami). Lokal przekazano przed wydaniem decyzji o jego przydzieleniu a jego stan wymagał zadłużenia się w banku na kwotę ponad 112 tys. zł na okres 7 lat aby mógł odpowiadać wymogom używanego określenia "kwatera tymczasowa". Zgodnie z normami, które wymieniają oba Organy kwatera tymczasowa powinna być nadająca się do zamieszkania ora umeblowana co nie miało miejsca w przypadku przedmiotowego lokalu. Organ wydający zaskarżona decyzję w uzasadnieniu utrzymując w mocy decyzję Organu I instancji poza ustaleniem przesłanki pozytywnej nieważności decyzji nr [...] winien wskazać w uzasadnieniu jednocześnie przesłanki negatywne, których ustalenie powinno prowadzić do wydania decyzji w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a. W Kodeksie postępowania administracyjnego przesłanką negatywną stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej niektórymi wadami (art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa) jest upływ terminu dziesięcioletniego, drugą przesłanką, która według ogólnie akceptowanego poglądu odnosi się do wszystkich wad powodujących nieważność decyzji - wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych. Komendant Główny Policji wnosił o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga rozpoznawana według powyższych kryteriów zasługiwał na uwzględnienie. Niezależnie od zarzutów skargi oba organy Policji naruszyły przepisy prawa materialnego uchybiając przepisowi art. 95 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Stanowi on, że decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Powyższe powoduje obowiązek zapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu, to jest wszystkim osobom zamieszkującym w lokalu. Natomiast decyzja z dnia [...] kwietnia 2019r. zawiera orzeczenia o konieczności opróżnienia lokalu przez skarżącą "ze wszystkimi osobami i rzeczami (....)". Tego rodzaju treść osnowy decyzji nie jest prawidłowa, gdyż egzekucji podlega tylko obowiązek nałożony na konkretnie wskazanego zobowiązanego (dłużnika), a więc nie nadaje się do przymusowego wykonania nakaz opróżnienia lokalu przez niewymienione wprost w decyzji osoby. Konieczne jest wyraźne określenie w osnowie decyzji o opróżnieniu lokalu wszystkich osób, które mają to uczynić. Nie jest wystarczającym wskazanie ww. osób w uzasadnieniu. Nie mówiąc już o tym, iż wskazane w uzasadnieniu decyzji osoby nie miały możliwości brania udziału w tym postepowaniu. Stwierdzić zatem należy, że decyzja o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, wydana na podstawie art. 95 ust. 2 i 3 ustawy o Policji, powinna precyzować w osnowie wszystkie osoby zobowiązane do tej czynności, gdyż określenie, iż obowiązek ten ma wykonać strona i pozostałe osoby zamieszkałe w lokalu, narusza przepis art. 95 ust. 4 tej ustawy, a wydane w sprawie decyzje temu warunkowi nie sprostały (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2014 r., sygn. I OSK 1046/13). Niezależnie zatem od zarzutów skargi, już powyższe uchybienie stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji (naruszenie art. 95 ust. 4 ustawy o Policji). Na marginesie należy jednocześnie zaznaczyć, iż organ winien uwzględnić, iż w obiegu prawnym funkcjonuje niewzruszona decyzja z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] o przydzieleniu skarżącemu spornej kwatery tymczasowej. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2008r., wskazuje, iż skarżący posiada tytuł prawny do ww. kwatery. Organy w sposób wyczerpujący nie odniosły się do tej tematyki. Powoływanie się na zmiany strukturalne w obrębie Policji, które samoistnie nie pozbawiały skarżącego tytułu prawnego do kwatery tymczasowej było niewystarczające. Gdyby występował taki skutek zmian strukturalnych organy winny, to precyzyjnie wykazać z podaniem podstawy prawnej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.