II SA/Wa 2781/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Protokolant referent stażysta Aneta Kardas, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...]. II SA/Wa 2781/19 UZASADNIENIE W. D. złożyła skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariusz Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019, poz.288 ze zm.), zaskarżając przedmiotową decyzję w całości. Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. (data wpływu 21 września 2017 roku) W. D. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm., zwany dalej "ustawą zaopatrzeniową"). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec W. D. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W dniu [...] listopada 2018 r. z zachowaniem ustawowego terminu, W. D. złożyła wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Analizując ponownie niniejszą sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, iż na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie. Podkreślić należy, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Jedynie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wobec W. D. w związku z faktem, że służba przed dniem 31 lipca 1990 r., uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie była pełniona krótkotrwale, a ponadto brak jest dowodów, aby służba wnioskodawczyni pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, przy czym sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust.1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W związku z powyższym w ocenie organu zgromadzone dokumenty nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z przepisów ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczyni art. 15c, art. 22 i art. 24 w/w ustawy. W. D. pełniła służbę w okresie od dnia [...] października 1981 roku do dnia [...] lutego 2012 r., tj. przez okres 30 lat, 4 miesięcy i 14 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa - od dnia [...] listopada 1988 r. do dnia [...] marca 1990 r., tj. przez 1 rok i 5 miesięcy. Skoro wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 1 rok i 5 miesięcy, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. W związku z powyższym w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w przedmiotowej sprawie przesłanka "krótkotrwałości" nie została spełniona. Półtorarocznego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go, jako odpowiadający wskazanej wyżej wykładni językowej. W ocenie organu służba W. D. na rzecz państwa totalitarnego była służbą wieloletnią, podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na prawie półtoraroczny okres jej pełnienia - trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez ww. służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z woli funkcjonariusza, ale z likwidacji Inspektoratu Ochrony Funkcjonariuszy WUSW we [...] (raport strony z dnia [...] marca 1990 roku). Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ stwierdził, że dokonania oceny spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 roku (...)" organ wziął pod uwagę stanowiska Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2018 roku oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] znajdujące się w "Informacji dotyczącej przebiegu służby (...)" z dnia [...] lutego 2018 roku oraz "Ocenie rzetelnego wykonywania służby i obowiązków (...)" z dnia [...] stycznia 2018 roku, Komendant Główny Policji, jak i Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdzili, że W. D. rzetelnie realizowała zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz we wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych ww. karach dyscyplinarnych. W zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dokumentów potwierdzających udział w w/w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Jednocześnie z dokumentów archiwalnych nie wynika, aby W. D. została odznaczona orderem czy odznaczeniem państwowym oraz oznaką/medalem resortowym po dniu 12 września 1989 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpoznaniu wniosku W. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzja z dnia [...] października 2018 r., w nawiązaniu do powyższej argumentacji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W. D. złożyła skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Na podstawie art. 50 § 1, art. 54 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145a § 1, w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, zwaną dalej "p.p.s.a."), skarżąca wnosiła o: 1) uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2019 r.; 2) zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy emerytalnej wyłączającej stosowanie wobec mnie art. 15c, art. 22a i art. 24a w/w ustawy. Skarżąca wskazała, że spełnia oba warunki określone w art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej, gdyż: 1. Jej służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była "krótkotrwała", albowiem trwała 1 rok i 5 miesięcy. Stanowi zaledwie 4,6% łącznego okresu jej służby, pełnionej także po 31 lipca 1990 r. dla wolnej i demokratycznej Polski. Skarżąca wskazała, że służbę rozpoczęła [...] października, a zakończyła [...] lutego 2012 r., co stanowi łącznie 30 lat, 4 miesiące i 14 dni. 2. Po dniu 12 września 1989 roku powierzone jej działania i obowiązki wykonywała rzetelnie, o czym świadczą dokumenty z przebiegu jej służby zgromadzone w aktach osobowych, z których wynika, że skarżąca była często nagradzana za wzorową służbę, a ponadto została odznaczona Brązowym Krzyżem Zasługi. Słowem końca Skarżąca wskazała, że zgodnie z regulacjami ustawowymi dotyczącymi służb mundurowych, roty przysięgi zobowiązują wszystkich funkcjonariuszy do służby nawet z narażeniem życia i zdrowia; stąd właśnie wynikają szczególne uprawnienia emerytalne policjantów i funkcjonariuszy tych służb. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2019 r. (data wpływu 19 grudnia 2019 r.) wnosił o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy zaopatrzeniowej (w oparciu o który to przepis została wydana skarżona decyzja), minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Sposób sformułowania powołanej normy prawnej wskazuje na to, że przesłanki wymienione w art. 8a w pkt. 1 i 2 ww. ustawy powinny być spełnione łącznie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie). Decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga przede wszystkim zbadania, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne. Przechodząc już do analizy podstawy prawnej skarżonego rozstrzygnięcia podkreślić należało, iż przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera dwa pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" które to pojęcia definiują "szczególnie uzasadniony przypadek", w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art.15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Całkowity okres służby skarżącej wynosi 30 lat, 4 miesiące i 14 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa w przedmiotowej sprawie wynosi 1 rok i 5 miesięcy. W ocenie Sądu, organ dokonał błędnej oceny przesłanki "krótkotrwałości". Niewątpliwie pojęcie to zostało użyte przez ustawodawcę w odniesieniu do całego okresu zatrudnienia (służby). Należało więc rozważyć, jakie okresy służby określa się pojęciem "krótkotrwałe" przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalno-rentowe po przepracowaniu kilkunastu lub kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał mieć bowiem przede wszystkim na względzie prawodawca, przyjmując wskazaną regulację, dotyczącą także świadczeń emerytalnych i rentowych funkcjonariuszy. Z tej perspektywy zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Zatem z perspektywy służby (w stanie faktycznym niniejszej sprawy ponad 30 lat, zatem wyjątkowo długi okres pełnienia służby) okres niespełna półtorarocznej służby na rzecz państwa totalitarnego powinien być określony jako krótkotrwały. Nie może ujść uwadze organu, że w przedmiotowej sprawie skarżąca pełniła służbę na rzecz państwa demokratycznego przez prawie 29 lat. Jest to bardzo długi okres służby na rzecz wolnej Polski. Decyzji uznaniowej nie może się charakteryzować dowolności. Powinna mieć charakter zindywidualizowany, dotyczący konkretnej sprawy i funkcjonariusza. Nie można przyjąć za prawidłowe jedynie odniesienie matematyczne, jakie zastosował organ w stanie faktycznym sprawy. Organ winien określić istnienie określonych ustawowo przesłanek w zakresie pojęcia "krótkotrwałości" w zestawienie z całym okresem służby, ze szczególnym uwzględnieniem wyjątkowo długiego okresu służby skarżącej oraz czasu pełnienie służby na rzecz państwa demokratycznego. Przy czym należy wskazać, że odwołująca pełniąc służbę na rzecz państwa totalitarnego wykonywała czynności biurowe (pełniła obowiązki [...], a zakres jej czynności obejmował wyłącznie czynności kancelaryjne). Podsumowując powyższy stan faktyczny z przedstawioną wykładnią należy uznać, że skarżąca spełniła przesłankę określoną w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Przechodząc natomiast do wykładni art. 8a ust. 1 w pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nieuprawnionym jest wywodzenie przez organ, iż o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy funkcjonariusz pełnił służbę w policji z narażeniem zdrowia lub życia. Twórca przepisu art. 8a omawianej ustawy nie sformułował bowiem takiej przesłanki dla uzasadnienia możliwości wyłączenia stosowania przepisów obniżających pobierane świadczenie. Użyte w pkt 2 sformułowanie "w szczególności" nie statuuje bowiem kolejnej, odrębnej przesłanki. Nie stanowi ograniczenia kryterium rzetelności jedynie do przypadków narażania życia czy zdrowia. Zgodnie z literalnym brzmieniem zwrot "w szczególności" podkreśla tylko pewną wyjątkową okoliczność ("wartość dodana"), nie zamykając jednak katalogu sytuacji do których odnosi się przepis. Artykuł 8a ust.1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nie dotyczy zatem tylko sytuacji związanych z narażeniem zdrowia i życia funkcjonariuszy, które stanowią jedynie swoiste wyróżnienie dla funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w najbardziej niebezpiecznych warunkach. W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby organ wskazał, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez funkcjonariusza zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z informacji udzielonych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że ww. skarżąca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Ponadto, należy zważyć, że skarżąca podczas służby po 1990 r. wyróżniała się na tle pozostałych funkcjonariuszy, co potwierdza fakt, że skarżąca była często nagradzana za wzorową służbę, a ponadto została odznaczona Brązowym Krzyżem Zasługi. W związku z dokonaną wykładnią art.8a ustawy zaopatrzeniowej należy przyjąć, iż w stosunku do skarżącej zostały spełnione obydwie przesłanki z art.8a ust.1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, od istnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a. Biorąc pod uwagę powyższe, jak też wyjaśnioną we wcześniejszej części uzasadnienia okoliczność, iż narażenie zdrowia i życia nie jest elementem niezbędnym dla istnienia omawianej rzetelności, przesłankę oznaczoną w art. 8a ust.1 pkt 2 również uznać należało za spełnioną. W. D. wykonywał bowiem służbę rzetelnie, otrzymywał nagrody, wyróżnienia, a tak ze została odznaczona Brązowym Krzyżem Zasługi. W świetle powyższych rozważań, uznając iż skarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca narusza prawo, bowiem wydano ją z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - który to przepis organ wadliwie zinterpretował i przez to niewłaściwie ocenił stan faktyczny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.