II SA/Wa 279/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant specjalista – Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącej R. M. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżącej [...] R. M., asystentowi w Ogniwie ds. [...] w Wydziale [...] Komendy Powiatowej Policji w [...], na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], powierzono obowiązki służbowe na stanowisku [...] w Zespole [...] w Wydziale [...] na okres od dnia [...] lutego 2017 r. do dnia [...] lipca 2017 r. Następnie rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], skarżąca została zwolniona z zajmowanego stanowiska w Wydziale [...] oraz z pełnienia obowiązków na stanowisku [...] w Wydziale [...] i z dniem [...] maja 2017 r. mianowana na stanowisko [...] w Wydziale [...]. [...] kwietnia 2017 r. R. M. otrzymała równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie w wysokości 1.838,40 zł, tj. w kwocie należnej policjantowi – kobiecie służby [...] w korpusie [...] Policji, lecz w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. poddała w wątpliwość prawidłowość naliczonego równoważnika pieniężnego i zażądała wyjaśnienia tych wątpliwości. Następnie pismem z dnia [...] maja 2017 r. skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...], wniosła o wyrównanie wyżej wymienionej równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, a żądanie dotyczyło wyrównania wysokości świadczenia do kwoty 2.146,70 zł, tj. należnej policjantowi – kobiecie służby prewencyjnej w ww. korpusie. Komendant Wojewódzki Policji we [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a. oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, odmówił wyrównania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie w żądanej wysokości. W odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2017 r. do Komendanta Głównego Policji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wyrównanie (w żądanej wysokości) równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że wydane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] rozstrzygnięcie, obejmujące swoim zakresem żądanie strony jedynie w części dotyczącej wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, bez wskazania, że jest to rozstrzygnięcie częściowe, naraża się na zarzut niekompletności. Organ administracji publicznej jest związany treścią żądania strony i jest zobowiązany do ustosunkowania się co do całości zgłoszonego żądania strony, w tym przypadku wypłaty wyrównania równoważnika pieniężnego wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. W tej sytuacji Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], odmówił [...] R. M. wyrównania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie w żądanej wysokości wraz z odsetkami za opóźnienie. W uzasadnieniu wskazał m.in., że zgodnie z § 2 ust.3 wskazanego już wyżej rozporządzenia, równoważnik pieniężny jest wypłacany za okres od dnia [...] kwietnia danego roku kalendarzowego do dnia [...] marca następnego roku, zwanego dalej "rokiem zaopatrzeniowym". Policjant nabywa uprawnienia do równoważnika pieniężnego z dniem [...] kwietnia danego roku kalendarzowego. Prawodawca nie przewiduje zmiany wysokości równoważnika w trakcie roku zaopatrzeniowego, w związku ze zmianą przez policjanta rodzaju służby (co wiązałoby się ze wzrostem wysokości należności, ale również – w niektórych przypadkach – z jej pomniejszeniem). Przy określaniu wysokości równoważnika uwzględnia się stan na dzień nabycia prawa do równoważnika, tj. [...] kwietnia danego roku kalendarzowego. W odwołaniu z dnia [...] października 2017 r. do Komendanta Głównego Policji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wyrównanie (w żądanej wysokości) równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie. W uzasadnieniu podniosła, że wskaźnik równoważnika uzależniony jest od mianowania do danej struktury (jednostki/komórki) i to akt mianowania ma zasadnicze znaczenie, a w przepisach nie ma mowy o faktycznych obowiązkach, lecz o mianowaniu i to na stałe. Natomiast na dzień [...] kwietnia 2017 r. była mianowana na stałe do Ogniwa [...] w Wydziale [...] w KPP [...] i wysokość równoważnika powinna być ustalona w oparciu o te mianowanie, a nie jak to czyni wbrew przepisom organ I instancji, o faktyczne wykonywanie obowiązków (w innym Wydziale). Komendant główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], mając za podstawę art. 268a i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) oraz art. 6a ust. 2 pkt 2, art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067), § 1, § 2 ust. 1 i ust. 3 oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. poz. 279, z późn. zm.): 1) uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w części dotyczącej rozstrzygnięcia o ustawowych odsetkach od żądanego świadczenia i umorzył w tej części postępowanie przed Komendantem Wojewódzkim Policji w [...], 2) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w pozostałej części. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że należy zgodzić się z organem pierwszej instancji, iż policjant delegowany do pełnienia służby na innym stanowisku służbowym, w rzeczywistości wykonuje inne zadania niż te, które wynikają z zajmowanego przez niego stanowiska etatowego, wykorzystując umundurowanie mniej lub bardziej intensywnie niż dotychczas. Uwzględniając charakter świadczenia, jakim jest równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie, który jest świadczeniem celowym, mającym umożliwić policjantom nabycie przedmiotów umundurowania nie wydanych w naturze, przyjęcie przy ustalaniu jego wysokości faktycznie wykonywanych zadań służbowych przez policjanta należy uznać za w pełni uzasadnione. Przykładowo, policjant zajmujący stanowisko etatowe w służbie prewencyjnej, który został delegowany do pełnienia zadań w służbie [...], wykonuje faktycznie zadania służbowe w służbie [...], w której jest w większości przypadków zwolniony z noszenia umundurowania. W związku z tym, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. nie regulują wprost kwestii wysokości równoważnika należnego policjantom, którym powierzono pełnienie obowiązków na innym stanowisku niż zajmowane, przy ustalaniu wysokości świadczenia należnego ww. policjantowi należy dać pierwszeństwo wykładni funkcjonalnej, uwzględniając cel wprowadzenia zróżnicowania okresów używalności przedmiotów umundurowania i w konsekwencji różnic w wysokości równoważnika, biorąc pod uwagę rodzaj zadań służbowych faktycznie wykonywanych przez policjanta. Skarżąca na dzień [...] kwietnia 2017 r., tj. na dzień nabycia uprawnienia do równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, faktycznie wykonywała zadania służbowe w komórce organizacyjnej w służbie [...] i wobec przedstawionych argumentów przysługiwał jej równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie jak dla służby [...] i taki równoważnik dla tej grapy policjantów został jej wypłacony. Zatem nie można się zgodzić z zarzutem, że w świetle w § 2 rozporządzenia "stałość mianowania przesądza o wysokości równoważnika pieniężnego, a nie faktyczne obowiązki policjanta." Użyte w treści ww. rozporządzenia oraz w tytule tabeli, stanowiącej załącznik nr 1 do tego rozporządzenia, wyrazy "równoważnik wypłacany policjantowi mianowanemu na stałe" nie odnoszą się do rodzaju czynności wykonywanych przez policjanta na stałe, lecz są ustawowym określeniem rodzaju stosunku służbowego policjanta. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1a ustawy o Policji, mianowanie policjanta może nastąpić: na okres służby przygotowawczej lub kandydackiej, na okres służby kontraktowej lub na stałe. Przepisy te dotyczą zatem rodzaju stosunku mianowania policjanta. Jeżeli zaś chodzi o kwestie żądania wypłaty odsetek ustawowych to należy wskazać, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji słusznie zauważył, że roszczenie o wypłatę odsetek za opóźnienie w spełnieniu świadczenia pieniężnego wynikającego ze stosunku służbowego należne funkcjonariuszowi Policji, jest roszczeniem cywilnoprawnym i może być dochodzone wyłącznie w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Zatem zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca R. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt. 2 i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego zarzucając naruszenie § 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, poprzez błędne określenie jego wysokości. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że organ w sposób dowolny dokonał wykładni cytowanego już wyżej rozporządzenia wskazując, iż o wysokości równoważnika decyduje faktyczne miejsce wykonywania obowiązków, gdy tymczasem w przedmiotowym rozporządzeniu nie ma jakiejkolwiek mowy o faktycznie wykonywanej służbie (umiejscowienie danej jednostce/komórce), zaś przepisy rozporządzenia wprost stanowią, iż o wysokości równoważnika decyduje miejsce mianowania na stałe (na dzień 1 kwietnia danego roku), o czym mowa w § 2 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli wskazane w skardze. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302) w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a i według brzmienia § 2, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle przywołanych wyżej kryteriów należy zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym podstawową kwestią jest właściwość organu, tj. jego zdolność prawna do rozstrzygania w trybie postępowania administracyjnego określonej kategorii spraw. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie tego przepisu polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z przepisem art. 6a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji, a na obszarze m.st. Warszawy – komendant rejonowy Policji, a według art. 6f ustawy, komendant wojewódzki Policji oraz komendant powiatowy (miejski) Policji są przełożonymi policjantów na terenie swojego działania. Skarżąca [...] R. M. pełniła służbę w Komendzie Powiatowej Policji w [...] i w tej sytuacji przełożonym uprawnionym do wydania decyzji w pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wyrównania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie w żądanej wysokości, był Komendant Powiatowy Policji w [...]. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie decyzję w tym przedmiocie w pierwszej instancji wydał Komendant Wojewódzki Policji w [...]. Zatem – w ocenie Sądu – w świetle powyższej regulacji, Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie był prawnie umocowany do wydania decyzji jako organ pierwszej instancji i tym samym naruszył przepis art. 6f ustawy o Policji, zaś Komendant Główny Policji utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zatem naruszenie to obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], z przyczyn przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Wobec treści rozstrzygnięcia, zbędnym staje się odnoszenie do zarzutów z skargi. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) i art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.