II SA/Wa 2794/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Andrzej Kołodziej (sprawozdawca), Protokolant, referent stażysta Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby kandydackiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...]-Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej Sił Powietrznych Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Rektor – Komendant [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 ustawy z nia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 marca 2010 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 61, poz. 382 ze zm.) i § 7 ust. 1 pkt 2, § 37 ust. 1 pkt 4 Regulaminu Nauki Studium [...], zwolnił K. H. ze służby kandydackiej wskutek niespełnienia wymogów określonych w regulaminie nauki studium [...]. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z "Opinią z praktyk [...]" wydaną przez [...] za okres od [...] r. do [...] r., wskazującą na brak predyspozycji ww. [...] do szkolenia [...] oraz na podstawie decyzji Zespołu [...], potwierdzonej w "Piśmie Dowódcy [...] z dnia [...] r.", K.H. został relegowany z praktycznego szkolenia [...] w dniu [...] r., przez co nie rozliczył się ze szkolenia praktycznego w wytypowanej jednostce wojskowej i nie spełnił wymogów określonych w § 7 ust. 2 Regulaminu Nauki Studium [...]. W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego K. H. zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez przyjęcie, iż relegowanie ze szkolenia praktycznego na podstawie opinii z praktyk [...] wydanej przez [...] oraz decyzji [...], jako form oceny etapów kształcenia nieprzewidzianych w Rozdziale 5 Regulaminu Nauki Studium [...], wyczerpuje dyspozycję § 27 i § 29 ust. 1 pkt 2 tego Regulaminu i pozwala na ustalenie, że nie zaliczył danego etapu nauki z uwagi na brak predyspozycji do szkolenia [...]. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu i przywrócenie go do służby kandydackiej oraz zezwolenie na odbycie praktyki ujętej w planach i programie kształcenia, o którym mowa w § 6 ust. 9 Regulaminu w jednostce innej niż [...]. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że "Opinia z praktyk [...]" wskazująca na brak predyspozycji do szkolenia [...], została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej i nie może stanowić podstawy do relegowania z praktycznego szkolenia [...], a tym bardziej zwolnienia ze służby kandydackiej. Ponadto podał, że zwolnienie może mieć związek ze zgłoszonymi przez niego nieprawidłowościami dotyczącymi nierównego traktowania [...] – absolwentów uczelni cywilnych w stosunku do słuchaczy 5-letnich studiów w [...]. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r., na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz oraz ustalił datę zwolnienia na dzień [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z przepisem art. 134 ust. 1 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierza pełniącego służbę kandydacką zwalnia się z tej służby wskutek niespełnienia wymogów określonych w regulaminie studiów lub nauki. Przepis ten w zakresie przesłanek "niespełnienia wymogów" odsyła każdorazowo do regulaminu studiów lub nauki obowiązujących na danej uczelni. W przypadku kandydatów na żołnierzy zawodowych przyjętych na studium [...] w Wyższej Szkole [...] jest to Regulamin Nauki Studium [...], stanowiący załącznik do uchwały nr 2/2009 Rady Wydziału [...] z dnia 28 stycznia 2009 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu Nauki Studium [...]. Organ wskazał, że stosownie do § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych, kandydat pełniący służbę w uczelni wojskowej, szkole podoficerskiej albo ośrodku szkolenia, odbywa praktyki zgodnie z planami studiów, programami nauczania i planami szkolenia. Z kolei w ust. 4 powołanego przepisu stanowi się, że odpowiedzialność za organizację praktyk ponoszą właściwi rektorzy-komendanci uczelni wojskowych, komendanci szkół podoficerskich albo komendanci ośrodków szkolenia, a za ich przebieg i realizację, zgodnie z programami praktyk, dowódcy jednostek, w których kandydaci odbywają praktykę. W myśl natomiast § 6 ust. 2 Regulaminu Nauki Studium [...], okres nauki jest podzielony na trzy etapy, w tym etap specjalizacji zawodowej, który obejmuje również okres praktyk ujęty w planach i programach. Realizowany jest on zgodnie z § 6 ust. 4 wspomnianego Regulaminu Nauki przez szkolenie teoretyczne prowadzone w Szkole oraz szkolenie praktyczne prowadzone w wyznaczonej jednostce wojskowej. Minister podniósł, że K. H. przebywał w [...] celem odbycia praktyk [...], zgodnie z obowiązującym programem szkolenia, w okresie od [...] r. do [...] r. Za ten okres uzyskał negatywną opinię z praktyk z uwagi na "brak predyspozycji w/w [...] do szkolenia [...]". W związku z tym decyzją [...], został relegowany z praktyk z dniem [...] lipca 2011 r. Mając powyższe na uwadze, zgodnie z § 29 ust. 1 Regulaminu Studium [...], Komendant Szkoły mógł w stosunku do słuchacza, który nie zaliczył danego etapu nauki (szkolenia praktycznego), podjąć decyzję o warunkowym zezwoleniu kontynuowania nauki lub zwolnieniu ze szkoły. Ze względu na to, iż w przypadku K. H. nie wystąpiły przyczyny losowe, będące podstawą uzyskania warunkowego zezwolenia kontynuowania nauki, wszczęto wobec niego postępowanie o zwolnienie ze służby kandydackiej. Organ stwierdził ponadto, że Rektor – Komendant [...] nie posiada kompetencji i uprawnień do sprawdzania bądź kwestionowania treści opinii z praktyk [...], ani badania okoliczności faktycznych leżących u podstaw jej wydania. Przedmiotowa opinia nie jest opinią służbową w rozumieniu § 32 rozporządzenia w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych, co oznacza, że nie przysługuje od niej odwołanie. Natomiast podnoszone przez [..] w odwołaniu nieprawidłowości dotyczące praktyk [...] w [...], pozostają poza zakresem niniejszego postępowania i właściwości organu. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. H. zarzucił jej naruszenie: – art. 134 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez przyjęcie, iż relegowanie ze szkolenia praktycznego w dniu 1 lipca 2011 r. na podstawie opinii z praktyk [...], wydanej przez [...] oraz decyzji [...], jako forma oceny etapów kształcenia, nieprzewidziana w Rozdziale 5 Regulaminu Nauki Studium [...], wyczerpuje dyspozycję § 27 i § 29 ust. 1 pkt 2 tego Regulaminu i pozwala na ustalenie, iż nie zaliczył on danego etapu nauki z uwagi na brak predyspozycji do szkolenia [...], – § 23, § 24 ust. 2 i § 25 ust. 2 ww. Regulaminu poprzez ich pominięcie przy ocenianiu etapu kształcenia, jakim jest w rozumieniu § 6 ust. 2 pkt 3 Regulaminu, specjalizacja zawodowa obejmująca okres praktyk ujęty w planach i programach szkolenia, – § 8 ww. Regulaminu poprzez niepodanie do wiadomości słuchaczy innych rygorów dydaktycznych przed rozpoczęciem zasadniczego okresu nauki, – § 20 ust. 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 marca 2010 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych poprzez pozbawienie skarżącego w trakcie praktyk możliwości udziału w przedsięwzięciach szkoleniowych bez podania przyczyn, które w świetle cyt. w pkt 2 Regulaminu, wyłączałyby go z tych przedsięwzięć. Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, w szczególności, że nie do zaakceptowania jest stanowisko Ministra Obrony Narodowej, iż Rektor – Kandydat nie posiada kompetencji i uprawnień do sprawdzania bądź kwestionowania treści opinii z praktyk [...], ani badania okoliczności faktycznych leżących u podstaw jej wydania. Takie stanowisko pozbawia osobę ocenianą możliwości weryfikowania najbardziej negatywnej i absurdalnej opinii, a osobę opiniującą zwalnia od jakiejkolwiek odpowiedzialności za formułowanie treści oceny bez względu na okoliczności faktyczne, które winny stanowić podstawy jej wydania. Ponadto okoliczność, iż w Regulaminie Nauki Studium [...] oraz w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 marca 2010 r. brak jest postanowień co do sposobu sporządzania i wydawania opinii innych niż służbowe, praktycznie wyklucza możliwość posługiwania się nimi w celu wywołania skutków wynikających z treści art. 134 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a także § 37 ust. 1 pkt 4 Regulaminu. Skarżący wskazał również, że żadne przepisy powszechnie obowiązujące, ani też Regulamin Nauki, nie uprawniają [...] do sporządzania opinii o predyspozycji kandydata do szkolenia [...], czy też jej braku. Żadne przepisy nie przewidują też relegowania, jako formy oceny etapu kształcenia, czy też kary, o których mowa w Rozdziale 4 Regulaminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 134 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), zgodnie z którym żołnierza pełniącego służbę kandydacką zwalnia się ze służby kandydackiej wskutek niespełnienia wymogów określonych w regulaminie studiów lub nauki. Przedmiotowe "wymogi" w odniesieniu do kandydatów na żołnierzy zawodowych przyjętych do Studium [...] określa Regulamin Nauki Studium [...], stanowiący załącznik do uchwały nr 2/2009 Rady Wydziału [...] z dnia 28 stycznia 2009 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu Nauki Studium [...], zwany dalej "Regulaminem Nauki". Natomiast przebieg służby kandydackiej, warunki i tryb opiniowania żołnierzy pełniących służbę kandydacką, ich uprawnienia inne niż określone w ustawie oraz tryb postępowania związany ze zwalnianiem ze służby kandydackiej, reguluje rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 marca 2010 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 61, poz. 382 ze zm.), zwana dalej "rozporządzeniem z dnia 12 marca 2010 r.". W myśl § 20 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 marca 2010 r., kandydat pełniący służbę w uczelni wojskowej, szkole podoficerskiej albo ośrodku szkolenia odbywa praktyki zgodnie z planami studiów, programami nauczania i planami szkolenia. Z kolei, stosownie do ust. 4 powołanego przepisu, odpowiedzialność za organizację praktyk ponoszą właściwi rektorzy-komendanci uczelni wojskowych, komendanci szkół podoficerskich albo komendanci ośrodków szkolenia, a za ich przebieg i realizację, zgodnie z programem praktyk, dowódcy jednostek, w których kandydaci odbywają praktykę. Natomiast z treści § 6 ust. 2 Regulaminu Nauki wynika, że okres nauki podzielony jest na trzy etapy: 1. podstawowe szkolenie wojskowe, 2. wstępna specjalizacja zawodowa, 3. specjalizacja zawodowa (obejmuje również okres praktyk ujęty w planach i programach szkolenia. Stosownie zaś do ust. 4 przywołanego przepisu, proces dydaktyczny w etapach wstępnej specjalizacji i specjalizacji zawodowej realizowany jest przez szkolenie teoretyczne prowadzone w Szkole oraz szkolenie praktyczne, prowadzone w wyznaczonej jednostce wojskowej. Dla tego etapu nauki Regulamin Nauki nie przewiduje szczególnego sposobu jego oceny, a zatem należy stosować wspólne dla wszystkich trzech etapów nauki przepisy Rozdziału 5 Regulaminu. I tak, zgodnie z § 23, postęp słuchaczy w nauce określa się poprzez wystawienie oceny w skali określonej w § 27 Regulaminu. Natomiast § 24 ust. 2 Regulaminu określa nie tylko zakres pojęcia "zaliczenie", ale stanowi również, że podstawą zaliczenia danego etapu nauki jest uzyskanie ocen z obowiązujących rygorów dydaktycznych na danym etapie nauki, a oceny takie, zgodnie z ust. 5 powyższego przepisu, wpisuje się do kart ocen oraz listy ocen. Z kolei Regulamin praktyk zawodowych na kierunkach studiów prowadzonych w Wydziale [...], uchwalony przez Radę Wydziału uchwałą nr 2/10 z dnia 10 lutego 2010 r. przewiduje w Rozdziale II pkt 11, że formalnym wyrazem zaliczenia praktyki jest dokonanie wpisu w indeksie wraz z oceną Pełnomocnika Dziekana ds. praktyk. Przy zaliczeniu praktyki stosuje się skalę ocen od 2.0 (niedostateczny) do 5.0 (bardzo dobry). Uzyskanie przez studenta oceny niedostatecznej (2.0) oznacza niezaliczenie praktyki. Niewystawienie oceny jest równoznaczne z niezaliczeniem praktyki. Zarówno Regulamin Nauki, jak również Regulamin praktyk nie przewidują innego sposobu oceniania i zaliczenia praktyk, np. w postaci opinii [...]. Nie przewidują też relegowania z praktyk jako konsekwencji opinii [...] stwierdzającej brak predyspozycji do szkolenia [...]. Jedyne opiniowanie jakie dopuszcza się w służbie kandydackiej, zostało uregulowane w rozporządzeniu z dnia 12 marca 2010 r. Zgodnie z § 32 ust. 1 i 2 ww. aktu, opiniowanie służbowe rozpoczyna się: 1. na sześć miesięcy przed planowanym terminem ukończenia uczelni wojskowej; 2. na miesiąc przed ukończeniem szkoły podoficerskiej lub ośrodka szkolenia; 3. po odbyciu szkolenia wojskowego dla kandydatów na oficerów zawodowych. Opinię sporządza bezpośredni przełożony kandydata na arkuszu opinii służbowej określonym w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 26 ust. 22 ustawy. Działów VIII-XI arkusza opinii nie wypełnia się. Przedmiotowa opinia, stosownie do § 33 ust. 1 powołanego rozporządzenia, ma na celu ocenę kandydata pod względem: 1. cech osobowych i predyspozycji do pełnienia zawodowej służby wojskowej; 2. postępów w nauce i spełnienia wymogów określonych w dokumentach normujących przebieg studiów lub szkolenia; 3. sprawności fizycznej; 4. wywiązywania się kandydata z obowiązków służbowych oraz przestrzegania dyscypliny wojskowej. Od takiej opinii przysługuje kandydatowi odwołanie zgodnie z § 35 ust. 1 powołanego rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie powodem zwolnienia K. H. ze służby kandydackiej było niespełnienie wymogów określonych w regulaminie nauki, polegające na niezakończeniu trzeciego etapu nauki – specjalizacji zawodowej – poprzez niezaliczenie praktyki ujętej w planach i programach szkolenia Studium [...]. Jednakże działania organów wojskowych, które doprowadziły w konsekwencji do wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby kandydackiej, w ocenie Sądu, noszą cechy dowolności i nie znajdują oparcia w przytoczonych wyżej przepisach prawa. Ani wspomniany Regulamin Nauki, ani też Regulamin praktyk, nie przewidują możliwości oceniania kandydata odbywającego etap nauki obejmujący praktyki, poprzez wydanie opinii przez [...] o braku predyspozycji do szkolenia [...]. Brak jest również w przepisach prawa podstaw do podjęcia, jak to określił dowódca jednostki wojskowej, w której skarżący odbywał praktykę, słownej decyzji członków Zespołu [...] o niecelowości dalszego kontynuowania szkolenia [...] kandydata. Nie było umocowania prawnego do "relegowania" go z praktyk, będącego konsekwencją ww. opinii [...] oraz "decyzji Zespołu [...]. Powyższe działania doprowadziły do sytuacji, że skarżący, który nie mógł ukończyć praktyki z powodu "relegowania", nie mógł jej zaliczyć. Takie działania ewidentnie naruszają jedną z fundamentalnych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, jaką jest wyrażona w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zasada praworządności, stanowiąca, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Niewątpliwie też sposób procedowania w niniejszej sprawie pozwala na przyjęcie, że doszło także do naruszenia innych zasad ogólnych postępowania, a to zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.). Powyższe okoliczności powodują, iż tak zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, nie mogły się ostać w obrocie prawnym demokratycznego państwa prawnego, jakim jest Rzeczypospolita Polska. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.