II SA/Wa 28/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści – oddala skargę – Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga A. L. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej znak [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismami z dnia [...] lipca 2020 r. i [...] lipca 2020 r. (data wpływu do organu) A. L.(zwany dalej: wnioskodawca, skarżący) zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. (zwany dalej: DIAS, organ I instancji), o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez 5 lat przy wykonywaniu zadań policyjnych, określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641, zwana dalej: u.s.c. z 1999 r.) lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799, zwana dalej: u.s.c. z 2009 r.) lub służby w Służbie Celno-Skarbowej, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. 2020 r. poz. 723 ze zm., zwana dalej: u.z.) W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że w okresie od dnia [...] września 1999 r. do dnia [...] lutego 2017 r. wykonywał szereg zadań, o których mowa w art. 12 ust. 2 u.z. Przy wniosku przedstawił wydruki z aktów wewnętrznych (decyzje, upoważnienia), dotyczące funkcjonowania Urzędu Celnego w B. i Izby Celnej w B. (zwane dalej odpowiednio: UC i IC) oraz porozumień o współpracy ze służbami realizującymi zadania na granicy RP. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. DIAS orzekł o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwana dalej: k.p.a.) oraz § 14 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 2373, zwane dalej: rozporządzeniem MSWiA). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, iż analiza dokumentów zgromadzonych w aktach osobowych wnioskodawcy, jak również dokumentów znajdujących się w zasobach archiwalnych (regulaminów organizacyjnych jednostek Służby Celnej z badanego okresu, porozumień o współpracy ze służbami realizującymi zadania na granicy RP wnioskowanych przez skarżącego oraz decyzji, dotyczących funkcjonowania UC i IC i upoważnień wskazywanych przez wnioskodawcę) wykazała, że kryteria wykonywania zadań policyjnych określone w art. 12 ust. 2 u.z. wnioskodawca spełnia w okresach: 1) od 15 września 1999 r. do 30 kwietnia 2002 r. – tj. 2 lata 7 miesięcy i 16 dni p praca w UC w Referacie Prawnym (wykonywanie czynności polegających na przygotowywaniu wniosków do kolegium ds. wykroczeń o ukaranie przedsiębiorców wykonujących międzynarodowy transport drogowy bez uiszczenia opłat obowiązujących w transporcie międzynarodowym); 2) od [...] marca 2017 r. do [...] maja 2017 r. – tj. 3 miesiące w Izbie Administracji Skarbowej w B. (zwana dalej: IAS; ustawowo zaliczany okres pozostawania w Służbie Celno-Skarbowej po zniesieniu Izby Celnej w B.). Ocenił również, iż pozostałe zadania, wykonywane przez wnioskodawcę we wskazywanych okresach tj. od 1998 r. do 28 lutego 2017 r., nie były zadaniami policyjnymi. W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot kontroli w niniejszej sprawie postanowieniem znak [...] z dnia [...] listopada 2020 r. Szef KAS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia SKAS podał, iż organ weryfikuje żądanie wydania zaświadczenia poprzez pryzmat przesłanek, opisanych w art. 217 § 2 k.p.a., tj. jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa oraz osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W drugim przypadku, jak stanowi art. 218 § 1 k.p.a., organ jest zobowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Ponadto przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca domagał się wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez 5 lat zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.s.c. z 1999 r. lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.s.c. z 2009 r., lub w Służbie Celno-Skarbowej. Jednak przeprowadzone w sprawie postępowanie oraz analiza dowodów zgromadzonych w sprawie, nie dały podstaw do potwierdzenia żądanych treści dotyczących realizacji ww. zadań. Stwierdził w tym zakresie, iż nabycie tzw. wysługi emerytalnej, czyli 5 letniego okresu służby przy realizacji zadań policyjnych, uzasadnione jest szczególnymi warunkami pełnienia służby przez funkcjonariusza. Potwierdzeniem tego jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 3 marca 2015 r. sygn. akt K 39/13, uznał podobieństwo pewnych zadań Służby Celnej do zadań policyjnych. Odwołując się do zadań Policji określonych w art. 1 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o Policji, której funkcjonariusze m.in. inicjują i organizują działania mające na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców stwierdził, iż "Funkcjonariusze Służby Celnej, którzy bezpośrednio rozpoznają, wykrywają, zapobiegają i zwalczają określone typy przestępstw i wykroczeń wykonują zadania podobne do ustawowych zadań funkcjonariuszy Policji", wskazując jednocześnie, iż "To podobieństwo wykonywanych zadań przekłada się na zakres faktycznie podejmowanych czynności i stopień narażenia życia i zdrowia". Nie oznacza to jednak, iż wszystkie zadania realizowane przez funkcjonariuszy Służby Celnej są zadaniami o charakterze policyjnym i w związku z tym istnieje obowiązek objęcia systemem zaopatrzenia emerytalnego każdego funkcjonariusza. W świetle wyżej powołanego wyroku ustawodawca powierzył Służbie Celnej zadania podobne do zadań Policji. Sytuacja prawna funkcjonariuszy Służby Celnej, tych, którzy je wykonują, jest podobna do sytuacji funkcjonariuszy Policji. W konsekwencji Trybunał uznał, iż prawo do świadczeń emerytalnych służb mundurowych przysługuje tylko tym funkcjonariuszom, którzy realizują zadania określone w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.s.c. z 2009 r. Wykonywanie (faktyczne) zadań o ściśle policyjnym charakterze, a nie fakt pozostawania w stosunku służbowym i gotowość do realizacji tych zadań, jest decydującym warunkiem niezbędnym do spełnienia przesłanek nabycia uprawnień emerytalnych. Organ zauważył, iż w ramach struktur organizacyjnych Służby Celnej wyodrębnione były różne komórki organizacyjne, którym przypisano zróżnicowane zadania. Niektóre z nich bezpośrednio rozpoznawały, wykrywały, zapobiegały oraz zajmowały się zwalczaniem przestępczości, inne zaś w sposób pośredni przyczyniały się do realizacji tych zadań. To zróżnicowanie i odmienny charakter zadań realizowanych przez Służbę Celną, w świetle wyroku Trybunału prowadzi do tezy, iż tylko określonej grupie funkcjonariuszy można przypisać faktyczną realizację zadań ściśle związaną z rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem oraz zwalczaniem przestępczości. Przyjęcie takiego zakresu podmiotowego art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.s.c. z 2009 r. i ograniczenie go do tych funkcjonariuszy, którzy realizują zadania określone w ww. przepisach warunkuje uznanie, iż tylko zadania realizowane przez skarżącego w okresie służby w Służbie Celnej od 15 września 1999 r. do 30 kwietnia 2002 r. oraz w okresie służby w Służbie Celno-Skarbowej, są zadaniami o których mowa w 12. ust. 2 u.z. Dane, w posiadaniu których jest organ, nie potwierdziły że skarżący realizował ww. zadania również w pozostałych okresach służby w Służbie Celnej. W świetle powyższych argumentów właściwe są ustalenia organu I instancji dotyczące odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, dotyczących błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy stwierdził ich niezasadność wywodząc, że zgromadzone w sprawie dokumenty nie są wystarczające do stwierdzenia realizowania ww. zadań. Do potwierdzenia wykonywania zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.s.c. z 1999 r. oraz w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.s.c. z 2009 r. konieczna jest ich faktyczna realizacja, poparta zapisami wynikającymi z kart zakresu obowiązków i uprawnień, kart opisu stanowisk służbowych w ww. komórkach organizacyjnych bądź innych dokumentów będących w posiadaniu organu. Analiza zebranych w sprawie materiałów wskazuje, iż DIAS takich dokumentów nie posiada. Wyjaśnił, iż organ zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wbrew przekonaniu skarżącego, organ nie ma obowiązku analizowania i rozstrzygania spornych kwestii dotyczących okresów zaliczanych do wysługi emerytalnej. Wydanie zaświadczenia nie polega na interpretacji przepisów prawa. Zdaniem organu odwoławczego istotnym z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy jest wynikający z przepisów art. 217-219 k.p.a. prawny reżim dotyczący wydawania zaświadczeń, zgodnie z którym organ zobowiązany jest do interpretacji ww. przepisów w sposób ścisły. Zatem brak zapisów o treści i brzmieniu wskazujących jednoznacznie na realizację zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.s.c. z 1999 r. oraz w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.s.c. z 2009 r., stanowi podstawę zasadności odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Odnosząc się do argumentu skarżącego, że potwierdzeniem realizowania przez niego zadań policyjnych są udzielone upoważnienia do wykonywania zadań dyrektora, wśród których wskazano m.in. zadanie zwalczania i ścigania przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych w zakresie ustalonym Kodeksem karnym skarbowym, Szef KAS podał, że ww. upoważnienia mają konkretny zakres i odnoszą się do zadań realizowanych przez komórkę organizacyjną, w której funkcjonariusz pełnił służbę. Zapisy kart zakresów obowiązków i uprawnień wnioskodawcy oraz regulaminów organizacyjnych komórek prawnych, w których pełnił służbę, nie wskazują, by poza okresem zaliczonym do okresu wykonywania zadań policyjnych skarżący, w oparciu o ww. upoważnienia, wykonywał zadania, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.s.c. z 1999 r. oraz w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.s.c. z 2009 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego, charakteru zadań policyjnych nie można przypisać również zadaniom polegającym na reprezentowaniu Dyrektora IC przed sądami administracyjnymi i powszechnymi oraz sporządzaniu pism procesowych. Tego rodzaju zadania nie wpisują się w katalog zadań, o których mowa w art. 12 ust. 2 u.z. Na bezpośredni udział skarżącego w wykonywaniu zadań policyjnych nie wskazują również Porozumienia, zawarte między Dyrektorem Izby Celnej a Komendantem [...] Oddziału Straży Granicznej, Dyrektorem Izby Skarbowej w B., Dyrektorem Urzędu Kontroli Skarbowej w B. czy Wojewódzkim Inspektorem Transportu Drogowego w B.. Zadania i obowiązki wynikające z ww. Porozumień, mogły być realizowane w zakresie należącym do właściwości danej komórki organizacyjnej, której zadania określone zostały w regulaminach organizacyjnych, te zaś nie wskazują, by do komórek prawnych, w których pełnił służbę skarżący, należało wykonywanie zadań policyjnych. Realizacji ww. zadań przez wnioskodawcę nie dowodzą także decyzje Dyrektora IC z dnia [...] listopada 2003 r. i z dnia [...] marca 2010 r., dotyczące zbierania i przekazywania informacji o przeciwdziałaniu wprowadzania do obrotu finansowego wartości majątkowych, pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz o przeciwdziałaniu finansowania terroryzmu, jak również kontroli oraz zbierania i przekazywania informacji o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Nie mają one charakteru zindywidualizowanego, zapisy w nich zawarte nie znajdują odzwierciedlenia w kartach zakresu obowiązków i uprawnień bądź w innych dokumentach odnoszących się do osoby wnioskodawcy, lecz dotyczą wszystkich funkcjonariuszy i pracowników IC i z tego względu nie mogą być wystarczające do wystawienia zaświadczenia potwierdzającego, że skarżący w oparciu o ww. dokumenty, realizował zadania policyjne. Brak jest również dokumentów potwierdzających, że wnioskodawca wykonywał zadania policyjne, będąc w latach 2002-2013 bezpośrednim przełożonym funkcjonariuszy, wykonujących zadania służby dyżurnej. Nie jest więc możliwe uznanie, że skarżący w ww. okresie służby realizował zadania wskazane w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.s.c. z 1999 r. oraz w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.s.c. z 2009 r. Organ ocenił dalej, że zadania, wynikające z decyzji Ministra Finansów Nr [...]z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie ustanowienia Pełnomocnika Szefa Służby Celnej do spraw koordynacji działań Izb Celnych w Olsztynie, B., B. i P. oraz z decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., zmieniającej ww. decyzję, nie mają charakteru zadań policyjnych. Prawidłowe są więc ustalenia organu I instancji, dotyczące przywołanych przez wnioskodawcę zadań, realizowanych z racji pełnienia powierzonej mu funkcji, że funkcja Pełnomocnika miała charakter doradczo-administracyjny. Zadaniem Pełnomocnika było bowiem podejmowanie działań, mających na celu skuteczną realizację ustawowych zadań Służby Celnej. Były to zadania związane z polityką i ochroną interesów fiskalnych państwa oraz ochroną rynku wewnętrznego, polskich producentów i konsumentów oraz producentów i konsumentów na obszarze unijnym, nie zaś zadania policyjne, o których mowa w przepisach ustawy zaopatrzeniowej. Nadto z dokumentów przekazanych przez organ I instancji wynika, że realizację zadań wynikających z ww. decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Dyrektor Izby Celnej w B. powierzył skarżącemu z dniem [...] marca 2008 r. (pismo z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]). Następnie pismo z dnia [...] marca 2008 r. zostało anulowane przez Dyrektora Izby Celnej w B. z dniem [...] lipca 2008 r. (pismo z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]). Co do argumentu skarżącego, że przez okres około 10 lat był przypisany do Grupy Reagowania Kryzysowego, był więc w pełni dyspozycyjny, a zatem gotowy do wykonywania wszelkich zleconych zadań, w każdym miejscu i czasie, Szef KAS stwierdził, że sam fakt przypisania funkcjonariusza do Grupy Reagowania Kryzysowego, bez powiązania tego z faktyczną realizacją zadań, wynikających z uczestnictwa w GRK, nie świadczy o wykonywaniu zadań policyjnych. Realizacji zadań policyjnych nie może potwierdzać sam fakt dyspozycyjności funkcjonariusza. Pojęcie "dyspozycyjności" rozumiane jako "gotowość" każdego funkcjonariusza do wykonywania wszystkich zadań nałożonych w Służbie, nie jest równoznaczne z realizacją i wykonywaniem tych zadań i dla prowadzonego postępowania w sprawie wydania zaświadczenia nie stanowi potwierdzenia zasadności wydania zaświadczenia o żądanej treści. Ostatecznie organ uznał, iż na podstawie posiadanych dokumentów, DIAS nie mógł potwierdzić danych objętych wnioskiem poprzez wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Analizy przedmiotowej sprawy należało dokonać przy założeniu, iż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w oparciu o art. 218 § 2 k.p.a., spełnia pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinny być okoliczności wynikające z już istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, znajdujących się w posiadaniu organu. Przy takim założeniu, istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii zasadności odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia. Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o treści żądanej możliwa jest w przypadkach, gdy: 1) z żądaniem wydania zaświadczenia zwrócono się do niewłaściwego organu; 2) osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie wykazała interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego; 3) organ nie dysponuje danymi pozwala-jącymi na wydanie zaświadczenia; 4) organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia z uwagi na treść danych znajdujących się w jego posiadaniu; 5) przepisy szczególne ustalają zakaz wydania zaświadczenia. Podkreśla się również, że zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu wynikające z danych, które znajdują się w jego posiadaniu. Nie jest zatem dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przy ocenie zasadności odmowy wydania zaświadczenia istotne jest, iż stanowi ono wyłącznie przejaw wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Zgodnie z wiedzą DIAS i z zapisami wynikającymi wprost z dokumentacji, będącej w jego posiadaniu, zadania realizowane przez wnioskodawcę wskazane w zażaleniu, nie są zadaniami o charakterze policyjnym. Biorąc pod uwagę fakt, iż obowiązujące przepisy prawa umożliwiają ustalenie - przede wszystkim na podstawie opisu stanowiska służbowego oraz innych dokumentów znajdujących się w aktach osobowych funkcjonariusza, zwłaszcza kart zakresu obowiązków i uprawnień - czy i przez jaki okres dany funkcjonariusz wykonywał zadania określone odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.s.c. z 1999 r. lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.s.c. z 2009 r. Szef KAS uznał, że przedstawiony stan faktyczny oparty na zgromadzonych w sprawie materiałach, nie potwierdza co najmniej 5 letniego okresu realizacji przez skarżącego tzw. "zadań policyjnych". Wykonywanie ich winno bowiem bezpośrednio wynikać z powierzonych funkcjonariuszowi do realizacji obowiązków służbowych i znaleźć swoje potwierdzenie w dokumentach znajdujących się w aktach osobowych, będących w posiadaniu organu I instancji. W konsekwencji stwierdził, iż wydane przez organ I instancji postanowienie jest prawidłowe. W skardze złożonej na powołane postanowienie do sądu administracyjnego skarżący wniosła o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji w sytuacji, w której właściwe było jego uchylenie i wydanie zaświadczenia potwierdzającego, iż wszystkie okresy służby skarżącego: od dnia [...] września 1999 r. do dnia [...] maja 2017 r., były okresami, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 u.z., tj. okresami wykonywania zadań określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.s.c. z 1999 r. lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.s.c. z 2009 r., tj. tzw. zadań policyjnych; 2. art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego, co nie wpłynęło na obiektywne i rzetelne rozpatrzenie sprawy; 3. art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania z jakich przyczyn organ uznał, iż nie zachodzą podstawy do wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż wszystkie okresy służby skarżącego od dnia [...] września 1999 r. do dnia [...] maja 2017 r. są okresami wykonywania zadań policyjnych; 4. art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez uznanie, nie poparte dowodami, że organ nie dysponuje materiałem dowodowym niezbędnym do orzeczenia, iż wszystkie okresy służby skarżącego: od dnia [...] września 1999 r. do dnia [...] maja 2017 r. są okresami wykonywania zadań policyjnych; 5. art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji; 6. art. 107 § 3 w związku z art. 219 i 126 k.p.a. poprzez nie wykazanie, jakie dokumenty organ wziął pod uwagę wydając zaskarżone postanowienie, powodów których nie wziął pod uwagę lub nie zakwalifikował jako potwierdzające, że wszystkie okresy służby skarżącego: dnia [...] września 1999 r. do dnia [...] maja 2017 r. nie mogą być uznane jako potwierdzające wykonywanie zadań policyjnych; 7. art. 12 ust. 2 pkt 1 u.z. w związku z § 14 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MSWiA, poprzez ich niezastosowanie i odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż wszystkie okresy służby skarżącego od dnia [...] września 1999 r. do dnia [...] maja 2017 r. są okresami wykonywania zadań policyjnych, tj. zadaniami potwierdzającymi staż w Służbie Celnej przy wykonywaniu zadań określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.s.c. z 1999 r. lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.s.c. z 2009 r. W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżący szczegółowo opisał przebieg swojej służby oraz zakresy czynności, jakie realizował w poszczególnych okresach służby. Powołał się również na argumenty uprzednio prezentowane na etapie postępowania zażaleniowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba, że zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym, ponieważ nie jest oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy. Zaświadczenie potwierdza urzędowo istnienie określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (v. Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo już istniejących, faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego staż służby co najmniej 5 lat przy wykonywaniu zadań, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 u.z., wykazał w sposób wyczerpujący, iż przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji organu (porozumień, regulaminów i decyzji), nie potwierdziła istnienia dowodów (dokumentów), że skarżący posiada staż służby we wskazanym wymiarze. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy trafnie uznając zarzuty zażalenia za nieuzasadnione W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły, iż skarżący wykonywał tzw. "zadania policyjne" w okresach: od [...] września 1999 r. do [...] kwietnia 2002 r. (2 lata 7 miesięcy i 16 dni) w czasie pracy w UC w Referacie Prawnym (wykonując czynności polegające na przygotowywaniu wniosków do kolegium ds. wykroczeń o ukaranie przedsiębiorców wykonujących międzynarodowy transport drogowy bez uiszczenia opłat obowiązujących w transporcie międzynarodowym) oraz od [...] marca 2017 r. do [...] maja 2017 r. (3 miesiące) w Izbie Administracji Skarbowej w B. (tj. w okresie pozostawania w Służbie Celno-Skarbowej ustawowo zaliczanym do okresu ww. służby). Łączny okres wykonywania przez wnioskodawcę ww. zadań policyjnych wynosi 2 lata, 10 miesięcy i 16 dni. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, przedstawione przy skardze akta administracyjne zawierające karty zakresu jego obowiązków i uprawnień, dokumenty obrazujące przebieg jego służby oraz zadania wykonywane w okresie służby (w tym członkostwo w Grupie Reagowania Kryzysowego), jak również porozumienia (organów straży granicznej, podatkowych i celnych z [...] marca 2004 r., [...] lutego 2004 r., [...] lipca 2004 r., [...] stycznia 2005 r., [...] września 2010 r.), decyzje Dyrektora Izby Celnej w B. ( z [...] listopada 2003 r., [...] marca 2010 r., [...] grudnia 2013 r.; [...] września 2005 r., [...] sierpnia 2003 r., [...] listopada 2005 r., [...] lipca 2010 r.) oraz decyzje Ministra Finansów (z [...] lutego 2008 r. i [...]maja 2009 r.), nie potwierdziły, że dysponuje on 5-letnim stażem służby przy realizacji zadań policyjnych. Z uwagi bowiem na charakter tych zadań, ściśle powiązany z rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem i zwalczaniem przestępstw i wykroczeń skarbowych, dla potwierdzenia realizacji zadań policyjnych konieczna jest bezpośrednia i faktyczna ich realizacja, poparta zapisami, wynikającymi z karty zakresu obowiązków i uprawnień, kart opisu stanowisk służbowych w ww. komórkach organizacyjnych bądź innych dokumentów będących w posiadaniu organu. Gdy posiadana dokumentacja nie potwierdziła, że skarżący realizował w pozostałych przedziałach czasowych zadania, określone w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.s.c. z 1999 r. oraz w art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 u.s.c. z 2009 r., brak jest podstaw do uznania, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia ww. przepisów. Zasadnie w tym zakresie stwierdziły organy, że nie wszystkie zadania realizowane przez funkcjonariuszy Służby Celnej, są zadaniami o charakterze policyjnym i nie zawsze w związku z tym istnieje obowiązek objęcia ich systemem zaopatrzenia emerytalnego. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] marca 2015 r. sygn. akt [...] (publ. [...]) funkcjonariusze Służby Celnej, którzy bezpośrednio rozpoznają, wykrywają, zapobiegają i zwalczają określone typy przestępstw i wykroczeń, wykonują zadania podobne do ustawowych zadań funkcjonariuszy Policji oraz, że to podobieństwo wykonywanych zadań przekłada się na zakres faktycznie podejmowanych czynności i stopień narażenia zdrowia i życia. Z tej racji Trybunał uznał, że sytuacja prawna funkcjonariuszy Służby Celnej, wykonujących zadania określone w art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 u.s.c., jest podobna do sytuacji prawnej funkcjonariuszy Policji. Tym samym przyjął, że nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia odmienne potraktowanie tej grupy funkcjonariuszy Służby Celnej względem funkcjonariuszy Policji w zakresie prawa do zaopatrzenia emerytalnego. W świetle powołanego wyroku Trybunału, tylko wykonywanie zadań o ściśle policyjnym charakterze, a nie fakt pozostawania w stosunku służbowym i realizacji wszystkich zadań powierzonych Służbie Celnej, jest decydującym warunkiem niezbędnym do spełnienia przesłanek nabycia uprawnień emerytalnych. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w ramach struktur organizacyjnych Służby Celnej wyodrębnione były różne komórki organizacyjne, którym przypisane były zróżnicowane zadania. Niektóre z nich bezpośrednio realizowały zadania w zakresie rozpoznawania, wykrywania, zapobiegania oraz zwalczania przestępstw, inne zaś w sposób pośredni przyczyniały się do realizacji tych zadań. W ocenie Sądu, przyjęcie przez organ tak interpretowanego zakresu podmiotowego art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.s.c. z 1999 r. oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 u.s.c. z 2009 r., ograniczającego się do tych funkcjonariuszy, którzy realizowali zadania określone w ww. przepisach w sposób bezpośredni, warunkowało przyjęcie, iż zadania realizowane przez skarżącego w pozostałych okresach pełnienia służby, nie były zadaniami o charakterze policyjnym. Przedstawione przez skarżącego argumenty, dotyczące wykonywanych zadań i podejmowanych działań w trakcie pełnienia służby w okresie od [...] maja 2002 r. do [...] lutego 2017 r., mogą wskazywać na jego pośredni udział w realizacji zadań określonych w wyżej powołanych przepisach. Pośredni udział nie jest jednak tożsamy z bezpośrednim, faktycznym wzięciem udziału w czynnościach. Organy słusznie zatem uznały, że wydane skarżącemu upoważnienia oraz realizacja zadań wynikających z ww. decyzji i porozumień, nie potwierdziły osobistego realizowania zadań policyjnych przez skarżącego. W kontekście powyższej analizy stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie Szefa KAS oraz poprzedzające je postanowienie DIAS są prawidłowe, a zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Niezasadne są również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak już bowiem wywiedziono wyżej, postępowanie dowodowe przy rozpoznawaniu wniosku o wydanie zaświadczenia ma ograniczony zakres. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze z.), orzekł jak w sentencji wyroku.