II SA/Wa 2800/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Izby Celnej w [...], w dniu [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 223 ust. 1, ust. 5 i ust. 7 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), z dniem 30 listopada 2009 r. mianował I.S. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. Pismem z dnia 29 grudnia 2010 r. I.S. złożyła do Szefa Służby Celnej odwołanie od aktu mianowania, żądając jego uchylenia i wydania aktu mianowania na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 6 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach: [...] oraz [...] ; 2. art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez I.S. stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników; 3. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy", oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. Ponadto wraz z odwołaniem złożyła wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Na poparcie swoich żądań, I.S. wskazała, iż w trakcie pełnienia służby, w latach 2006 – 2009, zajmowała stanowisko służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, tj. stanowisko kierownika referatu. W wyniku rozpatrzenia odwołania Szef Służby Celnej, decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] , nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, utrzymał w mocy zaskarżony akt mianowania w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż o ostatecznym charakterze aktu mianowania jako decyzji administracyjnej podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej przesądził Sąd Najwyższy uchwałą z 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10 i wyjaśnił, że w decyzji (akcie mianowania) z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] nie pouczył I. S. o sposobie jego zaskarżenia. Dlatego też organ stwierdził, że wada ta nie mogła szkodzić stronie, bowiem zgodnie z treścią art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Zdaniem organu przepis ten ma zastosowanie również w sytuacji braku pouczenia o przysługującym stronie środku zaskarżenia. W związku z tym, stwierdził, że nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, dlatego brak było podstaw prawnych do wydania postanowienia w trybie art. 59 § 1 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Wobec powyższego, Szef Służby Celnej przystąpił do przeprowadzenia postępowania odwoławczego. Organ podał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, stanowiącym, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej w zakresie stopnia służbowego na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został w art. 223 ust. 2-6 ustawy. W świetle tych przepisów zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Organ podał, że I.S. domagała się mianowania na stopień służbowy należący do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej, na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z treścią tego przepisu, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Zdaniem organu, przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie mógł mieć zastosowania, bowiem dotyczy on funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. dzień 30 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że w dacie tej I.S. zajmowała stanowisko eksperta celnego i posiadała stopień służbowy dyspozytora celnego. Organ wyjaśnił, że stanowisko eksperta celnego nie zostało zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Mając na względzie przepisy powołanego artykułu, mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej, o którym mowa w art. 223 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., dotyczyło wyłącznie funkcjonariuszy zajmujących bądź wyższe stanowiska kierownicze, bądź stanowisko: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Również posiadany przez I.S. stopień służbowy dyspozytora celnego, nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Wobec powyższego obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w [...] było mianowanie I. S. na stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej - zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Organ podniósł, że nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości przez I.S. stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, co znajduje potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w jej aktach osobowych, jednakże przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w ww. korpusie uzależnia od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. Szef Służby Celnej nie zgodził się z argumentacją przedstawioną przez I.S. w odwołaniu odnośnie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy". Zwrócił bowiem uwagę na fakt, że przepis art. 223 ustawy, umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Umiejscowienie ww. przepisu w tym, a nie innym rozdziale oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Powyższe znajduje zaś potwierdzenie w zasadach techniki prawodawczej. Zgodnie bowiem z § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych, a w szczególności rozstrzyga się w nich: 1. czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy instytucje prawne zniesione przez nowe przepisy; 2. czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów; sprawy te reguluje się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić albo też, gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne; 3. czy i w jakim zakresie stosuje się nowe przepisy do uprawnień i obowiązków oraz do czynności, o których mowa w pkt 2. Powyższe wskazuje zatem w sposób jednoznaczny, że skoro przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło bowiem o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż oznaczałoby to nie dostosowanie, czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie. Mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy stanowiło awans. W ocenie Szefa Służby Celnej, zasadne jest rozumienie art. 223 ustawy o Służbie Celnej i określonych w tym przepisie zasad określania stopni służbowych jako przepisów, które za podstawę do ustalenia nowego stopnia służbowego przyjmują stan zastany z chwili utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Odmienna interpretacja omawianego zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", prowadziłaby do skutków nie dających się pogodzić z zasadami logiki. Na takie rozumienie tego wyrażenia wskazuje również jego wykładnia językowa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że gdyby uznać, iż przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a nie wyłącznie do stanu bezpośrednio poprzedzającego ten dzień, doszłoby do wypaczenia sensu tej regulacji i prowadziłoby do rozwiązań, które nie dałyby się pogodzić z zasadami logiki, zważywszy, że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy. Ponadto organ, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 427/11, w którym Sąd podzielił interpretację Szefa Służby Celnej wskazał, że skoro celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009r. było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być, odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby bowiem w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Organ odwoławczy uznał, że Dyrektor Izby Celnej w [...] nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten bowiem, nie mógł mieć zastosowania w przypadku I. S. Szef Służby Celnej nie zgodził się z twierdzeniem, że mianowanie na stopień służbowy należący do korpusu aspirantów nastąpiło wbrew przepisom prawa, tj. art. 6 i art.7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, a jedynie w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej. Mianowanie I. S. na stopień służbowy mieszczący się korpusie aspirantów nastąpiło z uwzględnieniem wszelkich wymogów określonych przez ustawodawcę w art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Reasumując Szef Służby Celnej stwierdził, że akt mianowania został wydany zgodnie z prawem. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, I.S. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie" oraz jego niezastosowanie w sprawie, 2. art. 7 i art. 77 § 1, a także art. 107 k.p.a, tj. wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącą stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników oraz niedostatecznego i nieprawidłowego uzasadnienia decyzji, 3. art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa, 4. art. 6 k.p.a., tj. wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej. W związku z tym, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podała, że z dniem [...] czerwca 2000 r. została mianowana przez Dyrektora Izby Celnej w [...] na stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego, następnie aktem mianowania z dnia [...] października 2000 r. został jej nadany stopień służbowy dyspozytora celnego. Wskazała, że w trakcie pełnienia służby od dnia [...] października 1992 r. pełniła obowiązki służbowe: młodszego kontrolera celnego, kontrolera celnego, starszego kontrolera celnego, inspektora celnego i eksperta celnego, a obecnie pełni stanowisko eksperta Służby Celnej. Podniosła, że w okresie tym zajmowała stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, tj. pełniła obowiązki Kierownika Referatu [...] Izby Celnej w [...] w okresie od [...] października 2006 r. do [...] stycznia 2007 r.; zajmowała stanowisko Kierownika Referatu [...] Izby Celnej w [...] w okresie od [...] stycznia 2007 r. do [...] maja 2007 r.; zajmowała stanowisko Kierownika Referatu [...] Urzędu Celnego w [...] w okresie od [...] listopada 2007 r. do [...] października 2009 r. Aktem mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. została mianowana na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. Zdaniem skarżącej, rażącym naruszeniem prawa jest pominięcie w zaskarżonej decyzji art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Podniosła, że obowiązek uwzględnienia tego przepisu wynika wprost ze stanu faktycznego sprawy, bowiem na przestrzeni lat 2006 – 2009 zajmowała stanowisko kierownika referatu, które związane było z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. W związku z tym, że powyższa okoliczność miała miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, to mianowanie jej na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne. Skarżąca podała, że pojęcie "przez dniem wejście w życie ustawy" powinno być rozumiane jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy o Służbie Celnej i przedstawiła swoją interpretację tego pojęcia. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie bowiem do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, uznał za konieczne uwzględnienie skargi z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od jej treści. Warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu, określonego w przepisie art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie z przepisem art. 107 § 1 k.p.a., który określa elementy składowe typowej decyzji administracyjnej, decyzja powinna zawierać m.in. pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. Jednakże brak takiego pouczenia nie powoduje wadliwości decyzji, bowiem strona w myśl przepisu art. 111 k.p.a., może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, zażądać jej uzupełnienia co do prawa odwołania (§ 1), w takim zaś przypadku termin dla strony do wniesienia odwołania, biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi (§ 2). W niniejszej sprawie akt mianowania I. S. na stopień służbowy, wydany przez Dyrektora Izby Celnej w [...], doręczony jej został w dniu 27 listopada 2009 r., nie zawierał pouczenia, ponieważ organ pozostawał w błędnym, jak się okazało, przeświadczeniu, że nie jest on decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do żądania uzupełnienia aktu mianowania o pouczenie co do prawa odwołania, ani też w terminie 14 dni od otrzymania aktu mianowania nie wniosła od niego odwołania. Zatem bezspornie przedmiotowy akt mianowania uzyskał przymiot ostateczności. Natomiast skarżąca odwołanie od aktu sporządziła w dniu 29 grudnia 2010 r., a więc z uchybieniem czternastodniowego terminu i mając tego świadomość, zwróciła się też z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Szef Służby Celnej odwołanie rozpoznał i wydał zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że w sprawie nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a zatem brak było podstaw prawnych do wydania w trybie art. 59 § 1 k.p.a. postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Organ powołał się na przepis art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W ocenie Sądu, stanowisko organu w tym zakresie jest błędne. Wskazany przepis nie mógł mieć w sprawie zastosowania, gdyż akt mianowania w ogóle nie zawierał pouczenia o środkach zaskarżenia, nie zaś błędne pouczenie. Przepis ten jasno określa, że błędne pouczenie (a nie jego brak), nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Zatem, mając na względzie treść art. 129 § 2 k.p.a., którego mocy obowiązującej nie pozbawił brak pouczenia oraz datę wniesienia odwołania, obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od aktu mianowania, który został bezspornie uchybiony. Natomiast rozpatrzenie przez Szefa Służby Celnej dowołania z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która w myśl art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 1999 r., IV SA 2028/97, Lex nr 48735 oraz G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega nr 35/2009). W tej sytuacji stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji uniemożliwiło Sądowi merytoryczne rozpoznawanie sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, obowiązkiem organu będzie w pierwszej kolejności zbadanie zasadności wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z uwzględnieniem treści art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. Tylko pozytywne rozstrzygnięcie w tym zakresie pozwoli organowi przystąpić do rozpoznania odwołania. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł, w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.