II SA/Wa 2808/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (sprawozdawca), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Katarzyna Skurzyńska, referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] odmawiającą przyznania W. S. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS podniósł, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku strony organ nie stwierdził istnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Z akt sprawy nie wynikają bowiem szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawczyni nie nabyła uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania ww. art. 83 ustawy, uważa się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Prezes ZUS wskazał, iż po przeprowadzeniu postępowania orzeczniczego, orzeczeniem z dnia [...] października 2011 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił u wnioskodawczyni całkowitą niezdolność do pracy do października 2014 r. Jednocześnie lekarz orzecznik ZUS ustalił, że całkowita niezdolność do pracy powstała po dniu 1 kwietnia 1999 r. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 2 powołanej ustawy, jeżeli nie ma możliwości ustalenia ani daty, ani okresu powstania niezdolności do pracy, za datę powstania niezdolności przyjmuje się datę zgłoszenia wniosku o świadczenie. W analizowanym przypadku za dzień powstania całkowitej niezdolności do pracy przyjmuje się 8 listopada 2009 r. W 10-leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy (od 8 listopada 1999 r. do 7 listopada 2009 r.) - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – wnioskodawczyni udokumentowała 2 lata, 3 miesiące i 16 dni tych okresów. Na przestrzeni 46 lat życia - na dzień ustalenia całkowitej niezdolności do pracy – strona udokumentowała okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące łącznie 14 lat, 2 miesiące i 6 dni. Okresy nieskładkowe zostały uwzględnione w wymiarze nieprzekraczającym 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Organ podniósł, iż wprawdzie świadczenie w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od stażu pracy, to jednak staż ten nie może pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w tym przepisie. Dotychczasowy okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku wnioskodawczyni, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków do ubezpieczenia spowodowały okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS wskazał także, iż w ubezpieczeniu wnioskodawczyni występują przerwy w okresach: od 1 grudnia 1992 r. do 2 czerwca 1994 r., od 2 października 1997 r. do 20 stycznia 2002 r., od 24 sierpnia 2002 r. do 7 maja 2006 r., w czasie których strona nie podejmowała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Ze sprawy nie wynika, aby wnioskodawczyni nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że w wykazanych okresach nie była wobec niej orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania ze względu na jej stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona powołała się na pogorszenie stanu zdrowia od 2003 r. Odnosząc się do argumentacji dotyczącej wcześniejszych problemów zdrowotnych, organ wyjaśnił, że samo wystąpienie schorzenia nie jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Początków niezdolności do pracy nie można opierać na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności. Dowody takie zostały przez wnioskodawczynię przedstawione i na ich podstawie orzeczeniem z [...] października 2011 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, iż strona jest całkowicie niezdolna do pracy po 1 kwietnia 1999 r., zaś za dzień powstania całkowitej niezdolności do pracy przyjęto dzień 8 listopada 2009 r. Powołując się na treść art. 14 ust. 1 i 3 powołanej ustawy organ podniósł, iż orzeczenie lekarza orzecznika jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Ponadto, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona powołała się na wysoki wskaźnik bezrobocia na terenie zamieszkania. Z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] lipca 2004 r. wynika, że w wykazanych przerwach w ubezpieczeniu od 1 grudnia 1992 r. do 2 czerwca 1994 r., od 2 października 1997 r. do 20 stycznia 2002 r. i od 20 grudnia 2002 r. do 30 września 2003 r. wnioskodawczyni była zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Jednakże fakt zarejestrowania w urzędzie pracy w charakterze osoby bezrobotnej, bez prawa do zasiłku, nie może zostać uznany za szczególną okoliczność w rozumieniu ustawy. Co prawda nie można kwestionować, że skala bezrobocia jest duża i występują trudności w znalezieniu pracy, jednakże w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie jest to okoliczność szczególna w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (przykładowo wyrok WSA z 19 kwietnia 2005 r., sygn. akt: II SA/Wa 2345/04). Podsumowując, Prezes ZUS stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż wnioskodawczyni nie spełniła warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych, na skutek szczególnych okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Sama zaś sytuacja materialna strony jest niewątpliwie trudna, jednakże nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie przewidziane w art. 83 wyżej wymienionej ustawy nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] listopada 2011 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez W. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nie zgadzając się ze skarżonym rozstrzygnięciem i zawartą w nim argumentacją strona podniosła, iż choroby, które u niej stwierdzono, są tym trwałym stanem wykluczającym skarżącą z aktywności zawodowej. Gdyby nie choroba w sposób znaczący postępująca od 2002 r. i tym samym niemożność znalezienia stałej pracy, na dzień dzisiejszy staż pracy skarżącej wynosiłby znacznie więcej niż wykazane 14 lat. Gdyby nie choroba, to skarżąca miałaby pracę i spełniłaby wymóg 5 lat ubezpieczenia z ostatnich 10 lat od dnia złożenia wniosku i prawdopodobnie uzyskałaby rentę na ogólnych zasadach. Z opisów lekarskich dołączonych do akt sprawy wynika przecież, że od dnia 10 czerwca 2003 r. do końca kwietnia 2006 r. było podejmowane przez wnioskodawczynię leczenie szpitalne oraz rehabilitacja. Pomimo przebytej choroby, od dnia 8 maja 2006 r. do dnia 31 października 2006 r. skarżąca podjęła pracę sprzątaczki w Urzędzie Gminy [...]. Następnie,od dnia 2 stycznia 2007 r. do dnia 4 sierpnia 2008 r. skarżącą pracowała na 1/2 etatu jako sprzątaczka w Powiatowym Urzędzie Pracy Filia w [...] Jednakże stan zdrowia nie pozwolił jej na dalszą kontynuację zatrudnienia. Zdaniem skarżącej, to choroba uniemożliwiła jej całkowity powrót do aktywnego życia zawodowego, tak aby w przyszłości mogła nabyć prawo do renty czy emerytury i zapewnić sobie byt na przyszłość, zgodnie z obowiązującym prawem. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku, jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie uzasadnił należycie wydanych w sprawie decyzji, albowiem nie przytoczono w nich istotnych okoliczności faktycznych, które mają bezpośredni związek z przesłankami orzekania o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku, określonymi w przepisie stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia. Uchybienia te, w ocenie Sądu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia organ uzasadnił tym, że skoro brak jest w aktach orzeczenia stwierdzającego u wymienionej całkowitą niezdolność do pracy w okresie, w którym występowały przerwy w zatrudnieniu, to wnioskodawczyni miała możliwość kształtowania własnego ubezpieczenia społecznego. Organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy w stopniu umożliwiających wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Nie odniósł przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, do indywidualnej sytuacji, w której znalazła się skarżąca, w szczególności przypadającej na lata 2002 - 2006. Nie wyjaśnił bowiem, z jakiego powodu doszło do powstania przerw w ubezpieczeniu, co stanowiło przyczynę takiego stanu rzeczy, a tym samym czy strona miała realne, a nie tylko teoretyczne, możliwości kontynuowania ubezpieczenia. Trzeba mieć na uwadze, co podnosiła skarżąca we wniosku o przyznanie świadczenia, iż W. S. w 2003 r. przeszła złamanie [...] i z tego powodu była hospitalizowana w okresie od dnia 8 czerwca do 10 czerwca 2003 r. i od dnia 10 czerwca do dnia 1 lipca 2003 r. Z karty leczenia szpitalnego wynika, iż przeszła operację [...]. W zaleceniach wpisano skarżącej oszczędny tryb życia, dalszą rehabilitację wg. wskazań, chodzenie w gorsecie i kontrole w poradni [...]. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] orzeczeniem z dnia [...] września 2003 r. zaliczył skarżącą do znacznego stopnia niepełnosprawności od czerwca 2003 r. do 23 września 2004 r. i ustalił potrzebę pomocy innej osoby, w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji skarżącej. W tej sytuacji nie można zgodzić się z organem, iż we wskazanej przerwie w ubezpieczeniu, a już na pewno w okresie od czerwca 2003 r. do września 2004 r., skarżąca mogła podjąć pracę zarobkową. Z uwagi na znaczny okres rehabilitacji skarżącej i przeciwwskazania medyczne do podjęcia przez nią zatrudnienia, twierdzenia organu są nieuprawnione. Wskazany powyżej okres pozostawania przez skarżącą poza zatrudnieniem wymaga głębszej analizy, w kontekście zdolności do podejmowania przez nią zatrudnienia. Z wyjaśnień strony oraz przedstawionych przez nią dokumentów wynika, iż podstawową przyczyną braku wymaganych okresów ubezpieczenia skarżącej był stale pogarszający się stan jej zdrowia, który obecnie z powodu choroby [...] całkowicie eliminuje ją z aktywności zawodowej. Zatem niewystarczające jest oparcie rozstrzygnięcia Prezesa ZUS jedynie na orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z dnia z dnia [...] października 2011 r., które nie ustalało precyzyjnie, czy też choćby w stopniu przybliżonym, powstania całkowitej niezdolności do pracy. Słusznie organ stwierdza, iż częściowa niezdolność do pracy ogranicza, a nie uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Podkreślić jednak należy, iż w niniejszej sprawie nie jest to przyczyna jedyna. Samo bezrobocie także nie usprawiedliwia braku okresów ubezpieczeniowych. Jednakże badając okoliczności faktyczne sprawy dla potrzeb ustalenia, czy w sprawie zaistniały "szczególne okoliczności", należy dokonać wnikliwej analizy wszystkich czynników, które złożyły się na pozostawanie wnioskodawcy poza zatrudnieniem. Trzeba wziąć pod uwagę chociażby stan zdrowia wnioskodawcy, jego wiek, wykształcenie, miejsce zamieszkania oceniane przez pryzmat bezrobocia strukturalnego i dostępności pracy dla osoby niepełnosprawnej (zakładów pracy chronionej, bądź ofert pracy dla osób niepełnosprawnych). W toku postępowania wyjaśniającego należy wykluczyć taką ewentualność, że nawet przy dołożeniu wymaganej staranności skarżąca nie byłaby w stanie przezwyciężyć przeszkód uniemożliwiających podjęcie pracy zarobkowej. Należy dodać, że przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie uzależnia prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego ani od długości przerwy, jaka zaistniała pomiędzy ustaniem zatrudnienia a powstaniem niezdolności do pracy i dlatego te okoliczności mają w sprawie drugorzędne znaczenie. W świetle tego przepisu ważne są przede wszystkim powody, dla których nie było możliwe spełnienie wymagań potrzebnych do uzyskania renty w trybie ustawowym. Tych zaś powodów organ w istocie nie badał, lecz ograniczył się jedynie do ustalenia okresów pozostawania skarżącego poza zatrudnieniem w zestawieniu z datą powstania całkowitej niezdolności do pracy skarżącego. Rozpatrując ponownie wniosek W. S. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, organ będzie obowiązany uzupełnić materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie powyżej wskazanych wątpliwości i – dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie – wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a., tak aby rozstrzygnięcie było zrozumiałe dla adresata i wskazywało jakimi przesłankami kierował się organ przy wydawaniu decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.