II SA/Wa 2819/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi J.H. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę J. H. (dalej jako "wnioskodawca" lub "skarżący") w wystąpieniu z dnia [...] lipca 2019 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o ponowne naliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.). Wnioskodawca wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 218/19. Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] pismem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek będzie mógł zostać zrealizowany dopiero po wejściu w życie przepisów określających, według jakiego przelicznika należy obliczać ekwiwalent za niewykorzystany urlop. Wnioskodawca w dniu 12 sierpnia 2019 r. złożył odwołanie od powyżej określonego pisma. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej jako "k.p.a.") postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ w uzasadnieniu postanowienia podał, że treść pisma z dnia [...] lipca 2019 r. nie spełnia kryteriów decyzji określonych w art. 107 k.p.a., bowiem nie zawiera osnowy, która rozstrzygałaby o istocie sprawy. Z pisma tego trudno wyodrębnić tę część, którą można by uznać za osnowę rozstrzygnięcia, a to właśnie w niej powinna nastąpić konkretyzacja praw i obowiązków adresata. Dodać również należy, że to sentencja decyzji jest podstawą egzekucji administracyjnej obowiązków w niej sformułowanych. Reasumując wskazał, że w ustalonym stanie faktycznym nie jest możliwe rozpatrzenie odwołania, bowiem nie odnosi się ono do kwalifikowanego aktu administracyjnego jakim jest decyzja administracyjna wydana w administracyjnym toku instancji. J. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2019 r. podnosząc, że zostało wydane z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. i art. 6 k.p.a w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 31 ust. 2 zd. drugie Konstytucji RP. Ponadto skarżący zarzucił organowi, że naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2 w zw. z art. 126 i art. 134 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie skarżący uczynił postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2019 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego w dniu 12 sierpnia 2019 r. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia proceduralnego stanowi art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tego typu postanowienie formalne, jako kończące postępowanie w sprawie administracyjnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Podkreślenia wymaga, iż postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie lub zażalenie nie może zostać rozpoznane. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji, (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 609). Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że odwołanie nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. W świetle powyższego podstawowym obowiązkiem Sądu było ustalenie, czy zaskarżone pismo spełnia wymogi indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja. Wskazać należy, że decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym, cechującym się zewnętrznym charakterem, władczym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, skierowanym do konkretnego adresata. Akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej musi mieć odpowiednią formę, jaką wyznaczają przepisy prawa. (art. 107 § 1 k.p.a.). Jej wydanie następuje po wszczęciu postępowania, zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu subsumcji ustalonego w tym postępowaniu stanu faktycznego do norm prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, jak trafnie podniósł organ odwoławczy, że jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Brak któregokolwiek z tych elementów dyskwalifikuje pismo organu, jako rozstrzygnięcie o cechach decyzji i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. W ocenie Sądu, analiza treści pisma organu z dnia [...] lipca 2019 r., prowadzi do wniosku, że nie spełnia ono minimum koniecznych elementów, aby uznać je za decyzję administracyjną. Pismo to nie zawiera przede wszystkim bowiem rozstrzygnięcia o istocie indywidualnej sprawy administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. i ma charakter wyłącznie informacyjno-wyjaśniający. Nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia o istocie sprawy. W takiej sytuacji brak było podstaw do potraktowania pisma z dnia [...] lipca 2019 r. jako decyzji. Trafne jest więc stanowisko organu, że pismo to nie posiada minimum niezbędnych elementów decyzji. Tym samym nie znajduje więc uzasadnienia stanowisko skarżącego, że pismo to jest władczym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. W konsekwencji zarzuty naruszania wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego należy uznać za nieuzadsadnione. Jeśli sprawa nie została załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienie, a strona wniosła odwołanie (zażalenie) od informacji udzielonej jej przez organ pierwszej instancji, to organ odwoławczy jest zobowiązany stwierdzić niedopuszczalność odwołania (zażalenia) na podstawie art. 134 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd orzekł tak jak w sentencji wyroku.