II SA/Wa 2820/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (sprawozdawca), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby poszukującej pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. o pozbawieniu S. W. (dalej także jako skarżący) statusu osoby poszukującej pracy od dnia 2 listopada 2009 r. z powodu "braku kontaktu z Urzędem Pracy co najmniej raz w ciągu 90 dni w celu potwierdzenia zainteresowania pomocą określoną w ustawie". Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezydenta [...] orzekł o utracie przez S. W. statusu osoby poszukującej pracy od dnia 2 listopada 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że z posiadanych dokumentów wynika, że nie utrzymywał kontaktu z Urzędem Pracy [...] (dalej "UP") co najmniej w ciągu 90 dni w celu potwierdzenia zainteresowania pomocą określoną w ustawie, co powoduje pozbawienie osoby poszukującej pracy na okres 120 dni od następnego dnia po upływie 90 dni od dnia ostatniego kontaktu z UP. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 33 ust. 4a pkt 1, ust. 4b pkt 1 oraz ust. 4c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Wojewody [...] zarzucając, że w decyzji tej "błędnie ustalono podstawę jej wydania". Wyjaśnił, że z pracownikami UP kontaktował się kilkakrotnie, a podczas jednego ze spotkań poinformowano go, że "do pośredniaka należy zgłaszać się na wezwanie urzędu bądź w przypadku pozyskania propozycji zatrudnienia". Ponieważ w dniu 11 maja 2009 r. złożył w UP zgłoszenie na szkolenie specjalisty ds. pozyskiwania funduszy unijnych i przez blisko dwa lata nie otrzymał informacji o zakwalifikowaniu go na przedmiotowe szkolenie, pismem z dnia 6 września 2010 r. poinformował UP, iż w zaistniałych okolicznościach rezygnuje z ubiegania się o udział w tym szkoleniu. Ostatni udokumentowany kontakt z UP miał miejsce w dniu 24 marca 2011 r. i dlatego jego odwołanie jest uzasadnione. Rozpoznając powyższe odwołanie, Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...], orzekł o utracie przez S. W. statusu osoby poszukującej pracy od dnia 2 listopada 2009 r. Rozpoznając sprawę jako organ II instancji, podkreślił, że po przeanalizowaniu dokumentacji sprawy wynika, że skarżący w dniu rejestracji, tj. 11 maja 2009 r. został pouczony w jakich sytuacjach osoba traci status poszukującej pracy, co potwierdził własnoręcznym podpisem złożonym na druku "informacji dla osób zgłaszających się w celu rejestracji jako osoba poszukująca pracy". Podkreślił, że w sprawie kluczowym jest fakt, że skarżący, licząc od dnia 31 lipca 2009 r., a więc od daty, kiedy strona otrzymała zaświadczenie, że jest osobą poszukującą pracy, nie utrzymywał kontaktu z Urzędem Pracy co najmniej przez 90 dni. Dlatego też należało orzec o utracie przez S. W. statusu osoby poszukującej pracy od dnia 2 listopada 2009 r., tj. po upływie 90 dni od ostatniego kontaktu z powiatowym urzędem pracy. Jednocześnie organ dodał i wyjaśnił, że w sprawie nie ma znaczenia, iż w późniejszym okresie strona ponownie utrzymywała kontakt z UP, ponieważ "licząc od dnia 31 lipca 2009 r., nastąpił ciągły, 90-dniowy brak przedmiotowego kontaktu z Urzędem Pracy", co spowodował, że w świetle art. 33 ust. 4a pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia należało podjąć decyzję o pozbawieniu skarżącego statusu osoby poszukującej pracy. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż organ, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył art. 6-12 k.p.a., a w szczególności niewłaściwie ustalił, że od dnia 2 listopada 2009 r. posiada status osoby poszukującej pracy, gdyż "w rzeczywistości od dnia 2 grudnia 2001 r. jest osobą bezrobotną, poszukującą pracy". Podobnie jak w odwołaniu, zarzucił także, iż pośrednicy pracy z UP informowali go, że należy się do nich zgłaszać tylko w dwóch przypadkach: na ich wezwanie lub w przypadku znalezienia propozycji pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa, choć zasadniczo z innych przyczyn, niż wskazane w skardze. Istota postępowania w realiach przedmiotowej sprawy sprowadza się do oceny tego, czy organ uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z normy art. 75 § 1 k.p.a., tzn. czy w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Podstawą skarżonej decyzji organ uczynił przepis art. 33 ust. 4a pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415 ze zm.), zgodnie z którym Starosta pozbawia osobę zarejestrowaną statusu poszukującego pracy, jeśli poszukujący pracy nie utrzymuje kontaktu z powiatowym urzędem pracy co najmniej raz na 90 dni, w celu potwierdzenia zainteresowania pomocą określoną w ustawie. Wobec powyższego, aby móc wobec strony wyciągnąć konsekwencje o jakich mowa w ww. powołanej normie prawnej, organ winien ustalić, w pierwszej kolejności, czy strona została zobowiązana do stawiennictwa w UP w określonej dacie, a następnie czy strona stawiła się w UP w określonej dacie, ewentualnie, czy powiadomiła o przyczynach niestawiennictwa. Powyższa konstatacja pozostaje w zgodzie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, w myśl którego "ciężar dowodu na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obciąża organ administracji" (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1985 r.; sygn. akt II SA 318/85). W tym miejscu przypomnieć trzeba, że organy administracji, wydając decyzję administracyjną, są związane rygorami procedury administracyjnej, określającej obowiązki organu tak w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, jak i końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady tej wynika, w szczególności, wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania oraz prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wówczas, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają żądań strony. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. (sygn. akt III SA 729/84 ONSA 1984, nr 2 poz. 117) podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy konkretnego oraz ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony (...). Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisach art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone decyzje nie tylko nie spełniają omówionych wyżej kryteriów, ale analiza ich uzasadnień, a zwłaszcza zaś organu I instancji, upoważnia do stwierdzenia, że uzasadnienie Prezydenta [...] w ogóle nie zawiera ustaleń stanu faktycznego, gdyż sprowadza się w zasadzie do przytoczenia przepisu prawa, na podstawie którego podjęto negatywną dla strony decyzję. Również organ odwoławczy, w ocenie Sądu, rozpoznając przedmiotową sprawę merytorycznie, nie wywiązał się z obowiązku przeprowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz aby wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy. Organ ten ograniczył się do stwierdzenia, że skarżący podczas rejestracji w dniu 11 maja 2009 r. został pouczony m.in. o obowiązku utrzymywania kontaktu z powiatowym urzędem pracy co najmniej raz na 90 dni w celu potwierdzenia zainteresowania pomocą określoną w ustawie i od tego czasu takiego kontaktu nie utrzymywał. Jednocześnie odmówił wiarygodności twierdzeniom strony, że ta kontaktowała się kilkakrotnie telefonicznie z pracownikami urzędu pracy, zwłaszcza po wypełnieniu przez skarżącego w dniu 26 maja 2009 r. zgłoszenia na szkolenie grupowe w zakresie specjalisty do spraw pozyskiwania funduszy unijnych i uzyskaniu od pracowników urzędu informacji, że "należy się zgłaszać do pośrednika pracy na wezwanie urzędu bądź w przypadku pozyskania propozycji zatrudnienia". Dalej organ przyjął, że skarżący, licząc od dnia 31 lipca 2009 r., tj. od daty, kiedy strona otrzymała zaświadczenie, że jest osobą poszukującą pracy, nie utrzymywał kontaktu z Urzędem Pracy co najmniej przez 90 dni. Dlatego też orzekł o utracie przez S. W. statusu osoby poszukującej pracy od dnia 2 listopada 2009 r., tj. po upływie 90 dni od ostatniego kontaktu z powiatowym urzędem pracy. Co szczególnie istotne, organ ten przeszedł do porządku dziennego nad faktem, że organ I instancji decyzję o utracie przez skarżącego statusu osoby poszukującej pracy od dnia 2 listopada 2009 r. podjął po blisko dwóch latach od zaistnienia przesłanki "nieutrzymywania z urzędem pracy kontaktu (...)" i to po poinformowaniu Urzędu Pracy przez stronę pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., że "ze względu na brak powiadomienia go o zakwalifikowaniu go do udziału w szkoleniu (o które wystąpił w maju 2009 r.) nie jest już zainteresowany przedmiotowym szkoleniem" (por. k. nr 6 akt adm. sprawy). Już choćby powyższe, w ocenie Sądu, winno skłonić organ do przeprowadzenia czynności wyjaśniających czy w istocie sytuacja taka miała miejsce i czy faktycznie skarżący kontaktował się z urzędem, a jeśli tak, to dlaczego nie odnotowywano tego faktu w dokumentacji. Pytanie to jest tym bardziej zasadne, że organ nie kwestionuje faktu, że skarżący "w okresie późniejszym ponownie utrzymywał kontakt z UP (...)" oraz, że – w szczególności – "kontaktował się z Urzędem Pracy w dniu 24 marca 2011 r.", a więc, co należy podkreślić, przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. W tym miejscu zwrócić trzeba uwagę na fakt, że niesporna między stronami data 24 marca 2011 r. "kontaktowania się z urzędem pracy" nie została odnotowana w jakimkolwiek dokumencie i nie ma o niej nawet wzmianki w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a zwłaszcza w tzw. "karcie rejestracyjnej poszukującego pracy", w której odnotowano jedynie dwa fakty: złożenie oferty w dniu 27 maja 2009 r. oraz wydanie zaświadczenia o braku propozycji pracy z dnia [...] października 2009 r. (por. k. nr 1 akt adm. sprawy). Taki stan rzeczy upoważnia do wyprowadzenia wniosku, że w dokumentacji organu nie odnotowano tak istotnego faktu, jak choćby "kontaktowania się skarżącego z urzędem w dniu 24 maja 2011 r.". Niezależnie od powyższego, Sąd zauważa, że wymieniony rejestr jest prowadzony wyjątkowo niestarannie, o czym świadczą nie tylko nieczytelne wpisy w rubrykach rejestru, ale nawet brak w rubryce "uwagi i podpis pracownika powiatowego urzędu pracy" podpisu osoby dokonującej wpisu. Jeśli zważy się, że przedmiotowy rejestr ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. i winien stanowić dowód tego, co zostało w nich urzędowo potwierdzone, to stwierdzić trzeba, że poprzez tak niestaranne prowadzenie, jak w opisanym przypadku, traci taki walor i organ winien tym bardziej wziąć pod uwagę inne dowody, jak choćby oświadczenia strony złożone w trakcie postępowania, celem wszechstronnego i obiektywnego wyjaśnienia sprawy. Co również istotne, na tej podstawie można też wywieść, że twierdzenia skarżącego, iż wielokrotnie kontaktował się z Urzędem Pracy, podobnie jak informacja, że w pewnym momencie poinstruowano go o tym, że powinien zgłaszać się do urzędu jedynie "na wezwanie lub w przypadku pozyskania propozycji zatrudnienia", są wysoce prawdopodobne i winny być przez organ zweryfikowane w trakcie postępowania dowodowego. Dlatego też prowadząc ponownie postępowanie, organ winien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości stan faktyczny sprawy. Reasumując powyższe, Sąd uznał, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, winny być wyeliminowane z obrotu prawnego albowiem w trakcie postępowania doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania, w tym zwłaszcza normy art. 77 § 1 k.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo 7o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).