II SA/Wa 2827/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie [...] Służby Celnej oddala skargę. W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w G., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), z dniem [...] listopada 2009 r. mianował M. S. na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. wymieniona złożyła odwołanie od przedmiotowego aktu mianowania, wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz wskazanie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Zaskarżonemu aktowi mianowania zarzuciła: rażące naruszenie przepisów prawa, w tym zasady praworządności, wyrażonej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej: kpa, art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej) i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach [...] oraz [...]; art. 7 kpa, poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w postaci zajmowania przez odwołującego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników; art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. Szef Służby Celnej, po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że uchwałą z dnia 08 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10 Sąd Najwyższy orzekł, iż rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej podlega kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie, w jakim akt mianowania wydany na podstawie ww. artykułu dotyczy określenia korpusu służbowego. Tym samym przesądził, że akt mianowania jest w istocie decyzją administracyjną. Organ II instancji wskazał, że z dniem 31 października 2009 r. wszedł w życie nowy akt prawny regulujący funkcjonowanie Służby Celnej, tj. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, ogłoszona w Dz. U. Nr 168, poz. 1323. Na mocy przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej został nałożony na kierownika urzędu obowiązek dokonania, w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Szef Służby Celnej podniósł, iż mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowany został w art. 223 ust. 2-6 ustawy. W świetle ww. przepisów, zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołująca domagała się mianowania na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W ocenie organu II instancji, w przypadku odwołującej przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. dzień 30 października 2009 r. Natomiast z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w dacie tej odwołująca zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy młodszego aspiranta celnego. Przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych uzależnia od zajmowania bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. Tym samym, mając na uwadze, że we wskazanym okresie M. S. zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy młodszego aspiranta celnego, przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją strony, że użyty w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający jej wejście w życie. Organ II instancji zwrócił uwagę, że przepis art. 223 ustawy umieszczony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe", co oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawić się na tle wprowadzenia w życie nowych uregulowań. Tym samym, w ocenie Szefa Służby Celnej, zasadne jest rozumienie art. 223 ustawy o Służbie Celnej i określonych w tym przepisie zasad określania stopni służbowych jako przepisów, które za podstawę do ustalenia nowego stopnia służbowego przyjmują stan zastany z chwili utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. W związku z powyższym, Szef Służby Celnej uznał, że Dyrektor Izby Celnej w G. nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, który w przypadku odwołującej nie mógł mieć zastosowania. W okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej pełniła ona służbę na stanowisku [...] w stopniu służbowym młodszego aspiranta celnego. W związku z czym obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w G. było mianowanie odwołującej na podstawie art. 223 ust. 4 na stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej. Pismem z dnia 17 listopada 2011 r. M. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2011 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie w całości, uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia 19 stycznia 2012 r. skarżąca zwróciła się do Sądu z wnioskiem o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg kasacyjnych wniesionych w analogicznych sprawach ze stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych. W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ, pismem z dnia 02 lutego 2012 r., podniósł, iż w jego ocenie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), zwanej dalej ustawą. Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Spór pomiędzy organem a stroną dotyczył rozumienia, użytego w ww. przepisie, zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy". W pierwszej kolejności należało przesądzić to, jakiego rodzaju wykładnię należy zastosować w niniejszej sprawie, aby ustalić rzeczywisty sens omawianego przepisu, odpowiadający intencji ustawodawcy. Pierwszeństwo z reguły przysługuje wykładni gramatycznej. Można ją jednak zastosować tylko i wyłącznie w jednej sytuacji, a mianowicie wtedy, gdy umożliwia ona ustalenie jednoznacznego rozumienia danego przepisu. W sytuacji zaś, gdy omawiana wykładnia może doprowadzić do różnych, sprzecznych ze sobą interpretacji, niezbędnym jawi się odniesienie do wykładni celowościowej i systemowej. Taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Wykładnie językowe prezentowane przez strony postępowania różniły się bowiem między sobą w sposób diametralny. Sporny przepis skarżąca interpretowała bowiem w ten sposób, iż odsyła on do dowolnego przedziału czasowego obejmującego okres służby, poprzedzającego wejście w życie nowej ustawy o Służbie Celnej. W ocenie organu, omawiana norma prawna odsyłała zaś jedynie do stanu faktycznego, istniejącego bezpośrednio przed dniem wejścia w życie znowelizowanej ustawy. Stąd uznać należało, iż powyższy spór, co do rozumienia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 nowej ustawy o Służbie Celnej, jest najlepszym dowodem na niejednoznaczność tej normy prawnej, której nie można usunąć stosując wykładnię językową. Przy dokonywaniu wykładni systemowej przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 nowej ustawy o Służbie Celnej na szczególne uwypuklenie zasługuje to, gdzie ustawodawca umiejscowił przedmiotową normę prawną. Została ona zaś zawarta w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Przepisy te z natury zaś swojej odnoszą się do unormowań na styku dwóch norm prawnych – dotychczasowej regulacji i nowej regulacji. Mają bowiem zapewnić możliwość jasnego i czytelnego przejścia od starych przepisów do nowych. Tym samym, cel ustawodawcy wprowadzającego przepisy przejściowe ograniczony jest do transparentnego powiązania tych dwóch regulacji prawnych. Dla osiągnięcia tego celu zbędnym jest zaś odnoszenie się do stanu prawnego czy faktycznego, istniejącego w okresie wcześniejszym. Ta materia nie podlega bowiem regulacji w ramach przepisów przejściowych. Nadto wskazać należy, iż w przepisach art. 223 ust. 2-6 określone zostały szczegółowo zasady przyporządkowania funkcjonariuszy celnych, z uwzględnieniem posiadanych przez nich "przed dniem wejścia w życie ustawy" stopni służbowych, do określonych korpusów, bez pozostawienia tych kwestii uznaniu administracyjnemu. Dotychczasowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641) zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Zgodnie z zasadami wykładni systemowej przepisów prawa nie można interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Zawarty w przepisach przejściowych art. 223 ust. 2-6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" musi być zatem interpretowany w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów, w których został użyty w tym artykule. Skoro zaś celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być, zdaniem Sądu, odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, sprowadzająca się do twierdzenia, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby bowiem w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. W świetle powyższego, dokonaną przez organ interpretację przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, że chodzi w nim jedynie o funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku, należy zatem uznać za prawidłową. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej odpowiadają prawu. Na marginesie podkreślenia wymaga fakt, iż tutejszy Sąd nie przychylił się do wniosku strony skarżącej o zawieszenie niniejszego postępowania sądowego. Nie dopatrzył się bowiem występowania przesłanek opisanych w rozdziale 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7