II SA/Wa 284/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), , Wiesława Jesiotr, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R.W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...], na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5, art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 z późn. zm.) oraz § 19 i § 22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 644 z późn. zm.), w dniu [...] września 2018 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym zwolnił R.W. ze służby w Policji z dniem [...] października 2018 r. Organ wskazał, że wnioskiem z dnia 1 marca 2018 r. Komendant Miejski Policji w [...] wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o zwolnienie ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji R.W. - wówczas kontrolera ruchu drogowego Ogniwa [...] Referatu Kontroli [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...]. Podstawą wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie R.W. było prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w [...] postępowanie karne sygn. akt [...], w toku którego w dniu [...] lutego 2018 r. zostało wydane a następnie w dniu [...] lutego 2018 r. ogłoszone postanowienie o przedstawieniu zarzutów R.W. o to, że: w dniu [...] lipca 2016 r. w [...], działając wspólnie i w porozumieniu ze [...] M. R, będąc funkcjonariuszem publicznym i pełniąc służbę w Wydziale [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] nie dopełnił ciążących na nim obowiązków w związku z kontrolą kierowcy spółki [...] w ten sposób, iż na skutek interwencji funkcjonariusza Policji M. A. odstąpił od zatrzymania dowodu rejestracyjnego pojazdu mimo, iż stan techniczny uzasadniał zatrzymanie dokumentu, czym działał na szkodę interesu publicznego w celu osiągnięcia korzyści majątkowej dla właściciela firmy T. B., tj. o czyn z art. 231 § 2 Kk. W dniu 15 października 2018 r. (data stempla pocztowego). R.W. złożył odwołanie od wyżej wskazanego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji do czasu zakończenia postępowania karnego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w [...] o sygn. akt [...], a także o załączenie do akt sprawy administracyjnej akt osobowych, które świadczyć mają o dotychczasowym przebiegu służby skarżącego. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, w dniu [...] listopada 2018 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym uchylił powyżej określony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji, ustalił nową datę zwolnienia na dzień [...] grudnia 2018 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że podstawę materialnoprawną zwolnienia R.W. ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w cytowanym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd też decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony (art. 7 Kpa). Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy ustawodawca używa określeń prawnie niezdefiniowanych (tzw. wyrażeń nieostrych) w postaci "ważnego interesu służby". Pojęcie ważnego interesu służby nie zostało w ustawie sprecyzowane, ani też bliżej określone. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego terminu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. Może zatem chodzić o realnie istniejącą przyczynę albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesami Policji. Ponadto zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji można zwolnić ze służby tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, przy czym przesłanka ważnego interesu służby powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana poprzez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę. Komendant Główny Policji stanął na stanowisku, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl art. 1 ust, 2 cytowanej ustawy, należy między innymi ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tych zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych. Służbę w Policji mogą przy tym pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z powyższego sprawę. Składa bowiem ślubowanie (o treści wskazanej w art. 27 ust. 1 cytowanej ustawy), podczas którego zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Należy pokreślić, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji generuje pewne ograniczenia dla osoby będącej policjantem. Funkcjonariusz Policji ma obowiązek dochowania wierności deklaracjom, które złożył składając ślubowanie, a także postępować w sposób, który nie budzi wątpliwości co do jego kwalifikacji etycznych. Musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. W konsekwencji już samo podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowanie karalne, zaprzeczające podjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby". Policjant, któremu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, traci przymiot "nieskazitelności charakteru". Traci on również autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, które to elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się ze służbą w organach ścigania. Stąd też pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się wskazanymi przymiotami, narusza ważny interes służby. Powyższa sytuacja wpływa bowiem demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy, a także rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania do organów Państwa. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. przedstawiono R.W. zarzut w postępowaniu przygotowawczym o czyn z art. 231 § 2 Kk. Samo postawienie policjantowi zarzutu popełnienia przestępstwa umyślnego może nasuwać uzasadnione wątpliwości co do zachowania przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii, a tym samym co do spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków, jakimi musi wykazać się każdy policjant zainteresowany dalszym pozostaniem w służbie. Organ podkreślił również, że czyn, o który podejrzany jest R.W. dotyczy przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Głównym przedmiotem ochrony w odniesieniu do przestępstwa stypizowanego w treści art. 231 § 2 Kk jest prawidłowa działalność instytucji państwowych i samorządu terytorialnego (główny przedmiot ochrony) oraz interes społeczny i prywatny (dodatkowy przedmiot ochrony). Istotne jest również to, że czyn ten zaistniał podczas i w związku z wykonywanymi czynnościami służbowymi funkcjonariusza publicznego. Zwolnienie R.W. ze służby w Policji należy zatem rozpatrywać co najmniej w dwóch aspektach. Po pierwsze stanowi ono zdecydowaną reakcję formacji policyjnej na przejawy łamania prawa i lekceważenia etosu zawodu przez jej członka, a po drugie jest sygnałem zwrotnym dla społeczeństwa wskazującą na to, że Policja jest w stanie sama oczyścić swoje szeregi postępując bezkompromisowo wobec tych, którzy nie zasługują na to by dalej w niej służyć i być z nią identyfikowani. Reasumując to co zostało wyżej powiedziane, uznać należy, że dokonywanie przez organy Policji w toku postępowania administracyjnego oceny zasadności przedstawionego R.W. zarzutu, czy też rozstrzyganie o jego winie lub niewinności, nie jest i nie byłoby uprawnione. Udowodnienie faktu popełnienia przez podejrzanego zarzucanego mu czynu, należy bowiem wyłącznie do organów ustawowo powołanych do ścigania przestępstw i następuje w ramach prowadzonego w konkretnej sprawie postępowania karnego. Natomiast ocena dowodów mających uzasadniać popełnienie przestępstwa należy do organów wymiaru sprawiedliwości - właściwego sądu. Organy Policji są natomiast zobligowane do uwzględnienia w toku postępowania administracyjnego samego faktu przedstawienia skarżącemu zarzutów popełnienia przestępstw. R.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2018 r. zarzucając, że przy jego wydaniu organ naruszył art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dokonując jego błędnej wykładni. Zdaniem skarżącego organ naruszył również przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7 - 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i rozkazu personalnego organu I instancji. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 powołanej ustawy stanowi, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Natomiast zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W świetle powyżej przytoczonych przepisów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony rozkaz personalny prawa nie narusza. Stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji służbę w niej może pełnić obywatel polski posiadający zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować. Zgodnie z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Należy przy tym zwrócić uwagę, że szczególny charakter służby publicznej w formacjach mundurowych umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne, niż w przypadku pozostałych zawodów i funkcji, ukształtowanie statusu służbowego, w tym w zakresie jego utraty. Wśród służb mundurowych Policja wyróżnia się bowiem zakresem przydzielonych jej zadań, które mają charakter wieloaspektowy. Jest przede wszystkim formacją uzbrojoną służącą społeczeństwu i przeznaczoną do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Istotne znaczenie ma w praworządnym państwie umożliwienie skutecznego wykonywania przez Policję zadań z zakresu bezpieczeństwa państwa i jego obywateli. Publiczny wymiar Policji powoduje też, że w znaczącym stopniu jej działania kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Z tego właśnie względu wymagania w stosunku do policjantów muszą być tak wysokie, by umacniały podstawy ich autorytetu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowi art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby gdy wymaga tego ważny interes służby. Decyzja w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie powyżej przytoczonego przepisu ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie decyzja w tym przedmiocie pozostaje pod kontrolą sądowoadministracyjną, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 Kpa, powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ Policji uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia sygn. akt I OSK 440/13; LEX nr 1574670). Użyte w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji określenie "ważny interes służby" jest pojęciem nieostrym, niezdefiniowanym w ustawie o Policji. Jednak w orzecznictwie sądowym, jak i w praktyce przyjęto, że na podstawie cytowanego przepisu można dokonać zwolnienia tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, ale nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Jednakże, co już wielokrotnie podkreślono w judykaturze, przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 553/07, LEX nr 447276). W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy rozstrzygnięcia, czy w ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy skarżący może pełnić służbę w Policji i czy nie przeciwstawia się temu "ważny interes służby". Choć ustawodawca w ustawie o Policji nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważny interes służby", to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu o dobro interesu służby, rozumianego jako interes społeczny. Z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "ważny interes służby" jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa, "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie - może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Z pewnością więc ustawodawca dostrzega potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 426/99 (publ. LEX nr 47389) wyraził pogląd, że stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby, została w sposób wystarczający wykazana. Ustalając stan faktyczny sprawy organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy Policji wyczerpująco ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 Kpa), oceniły zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 Kpa), a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 Kpa. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżącemu zostały przedstawione zarzuty w toku prowadzonego postępowania przygotowawczego Ustalenia w tym zakresie znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Organy prowadzące postępowanie zakończone zaskarżonym rozkazem personalnym trafnie zwróciły uwagę również na skutki opisanej sytuacji zwłaszcza dla wizerunku Policji. W tej sytuacji organy Policji zasadnie przyjęły, że zachodziła potrzeba skorzystania z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i zwolnienie na jego podstawie skarżącego ze służby w Policji. Żadne bowiem fakty nie przemawiały za tym, aby w ustalonym stanie faktycznym sprawy, interes skarżącego był ważniejszy od dobra formacji, której był on funkcjonariuszem. W związku z powyższym, Sąd uznał zarzuty skarżącego za nieuzasadnione. Organy obu instancji przestrzegały bowiem zasad postępowania administracyjnego i z należytą starannością zebrały w sprawie niezbędny materiał dowodowy, który umożliwił podjęcie decyzji o charakterze uznaniowym o zwolnieniu skarżącego ze służby ze względu na jej ważny interes. Podkreślić należy, że sam fakt przedstawienia przez prokuratora skarżącemu zarzutów "korupcyjnych" w pełni uzasadniał, wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia go ze służby i zakończenia go zaskarżonym rozkazem personalnym. Jednocześnie podkreślić należy, że związek zawodowy policjantów zgłosił zastrzeżenia co do zamiaru zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, co w ustalonym stanie faktycznym może budzić tylko zdziwienie, ale opinia ta nie była dla organu wiążąca. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.