II SA/Wa 2842/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Olga Żurawska – Matusiak, Protokolant Beata Gibzińska, st. asyst. sędz., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o. o. z siedzibą w R. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wydania zezwolenia na pracę dla cudzoziemca 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r., 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz T. Sp. z o. o. z siedzibą w R. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 i art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., znak [...], w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę typu [...] nr [...], udzielonego pracodawcy – T. Sp. z o.o. dla obywatela [...] B. K. W uzasadnieniu podał, że w dniu 15 czerwca 2011 r. Oddział Zezwoleń na Pracę otrzymał z Oddziału Legalizacji Pobytu [...] Urzędu Wojewódzkiego informacje, że ww. cudzoziemiec wjechał do Polski na wizie [...] w dniu [...]. Ponadto B. K. otrzymał decyzję negatywną z uwagi na nielegalny pobyt w Polsce. Organ wskazał następnie, że podejmując decyzję o zezwoleniu na pracę z dnia [...] czerwca 2011 r., Wojewoda [...] oparł się m.in. na przepisach rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2009 r. w sprawie określenia przypadków, w których zezwolenie na pracę cudzoziemca jest wydawane bez względu na szczegółowe warunki wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemców (Dz. U. Nr 16, poz. 85 ze zm.). Zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia, wojewoda wydaje zezwolenie na pracę bez uwzględnienia warunków, o których mowa w art. 88c ust. 1-5 i 7 ustawy (o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy), w przypadku cudzoziemca uprawnionego na zasadach określonych w aktach prawnych wydanych przez organy powołane na mocy Układu ustanawiającego stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją, podpisanego w Ankarze dnia 12 września 1963 r. (Dz. Urz. WE L 217 z 29 grudnia 1964 r., str. 3687; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdział 11, t. 11, str. 10). Ponadto w świetle art. 6 ust. 1 tiret 1 Decyzji nr 1/80 Rady Stowarzyszenia EWG – Turcja z dnia 19 września 1980 r. w sprawie rozwoju Stowarzyszenia, pracownik turecki w państwach członkowskich UE ma prawo po roku legalnego zatrudnienia, do przedłużenia zezwolenia na pracę u tego samego pracodawcy, o ile jego stanowisko pracy zostaje zachowane. Jednakże na gruncie prawa polskiego legalne zatrudnienie cudzoziemca oznacza posiadanie przez niego zezwolenia na pracę oraz przebywania na terytorium Polski na podstawie ważnego tytułu pobytowego określonego w art. 87 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). Organ stwierdził w związku z tym, że skoro B. K. wjechał do Polski w dniu [...], to tym samym nie spełnił wymogu określonego w art. 6 ust 1 tiret 1 Decyzji nr 1/80 z dnia 19 września 1980 r., a w konsekwencji brak było podstaw do zastosowania w jego przypadku § 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia. Zatem spełnione zostały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik spółki T. zarzucił powyższej decyzji naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 156 § 1 w zw. z art. 16 k.p.a., polegające na powołaniu się przez organ na nowe dowody, które pojawiły się po dacie wydania decyzji przedłużającej zezwolenie na pracę oraz prowadzeniu nowego postępowania dowodowego, co faktycznie doprowadziło do ponownego rozpoznania sprawy co do istoty. Pełnomocnik podniósł, powołując się na pogląd judykatury, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie przeprowadza się uzupełniającego postępowania dowodowego. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powołujący się na okoliczność rażącego naruszenia prawa jako przesłankę nieważności decyzji. Przyznał, że ma ona charakter kasacyjny i nie może zawierać rozstrzygnięć co do istoty sprawy. W świetle poglądów doktryny oraz orzecznictwa, naruszenie prawa będzie miało charakter rażący w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy. Tak więc warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, który pozostawał w oczywistej sprzeczności z rozstrzygnięciem sprawy. Organ podtrzymał swoje stanowisko, iż w świetle powołanych w zaskarżonej decyzji przepisów prawa, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na pracę dla B. K., została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutu nowych dowodów ujawnionych po dacie wydania decyzji, Wojewoda [...] wskazał, że zarówno decyzje pobytowe, jak i decyzje dotyczące zezwoleń na pracę, pozostają w kompetencji jednego organu – właściwego wojewody. W związku z tym brak jest podstaw do uznania, że organ nie posiadał wiedzy na temat legalności pobytu cudzoziemca w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony i przedłużenia zezwolenia na pracę dla B. K., toczyły się równolegle. Co prawda informacja przekazana Oddziałowi Zezwoleń na Pracę przez Oddział Legalizacji Pobytu w dniu [...] zainicjowała postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jednakże problemy komunikacyjne pomiędzy jednostkami urzędu wspierającego organ nie mogą stanowić podstawy do uznania, że zaistniały nowe okoliczności w sprawie. Organ stwierdził również, że działania przez niego podejmowane nie miały na celu "poszerzenia materiału dowodowego sprawy", lecz doprecyzowanie informacji przekazanych we wniosku wojewody z dnia [...], którego treść nie pozostawiała wątpliwości co do jego ustaleń w zakresie legalności pobytu cudzoziemca. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącej spółki zarzucił jej naruszenie przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 107 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchybienie zasadom obowiązującym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji. Z uwagi na powyższe wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdził, że obydwie decyzje organu nie zawierają wskazania, która z przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma zastosowanie w przedmiotowej decyzji Wojewody [...]. Organ nie wskazał też, które naruszenie z wymienionych w tym przepisie uznał za mające miejsce w sprawie, a zatem nie wiadomo, czy decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czy bez podstawy prawnej. Takie działanie jest niezgodne z prawem, albowiem w orzecznictwie podkreśla się, iż organ administracji stwierdzając nieważność decyzji nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności – niezbędne jest wykazanie, na czym w danym przypadku polega wada decyzji (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, Lex 47276). Powołując się na orzecznictwo, pełnomocnik podniósł ponadto, że przy rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest dopuszczalne prowadzenie nowych dowodów i organ nie może brać pod uwagę dowodów uzyskanych po dacie wydania zaskarżonej decyzji ani wszczynać dodatkowego postępowania dowodowego, bez względu jak te czynności organ nazwie. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi zasadniczo instrument nadzoru i jest odstępstwem od określonej w przepisie art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Oznacza to, że instrument ten stosowany jest wyjątkowo wyłącznie wtedy, gdy decyzja administracyjna obarczona jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych wyczerpująco w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie powyższe jest wszczynane i prowadzone na tych samych zasadach co postępowanie w trybie zwykłym z kilkoma wyjątkami, z których podstawowym jest ten, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje w przypadku, gdy zachodzi konieczność ustalenia przesłanek zastosowania tej instytucji. Czynności organu administracji publicznej podejmowane z urzędu czy też na żądanie strony, muszą mieć za przedmiot ustalenie tych przesłanek, co stanowi przedmiot nowej sprawy w stosunku do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji mającej być dotkniętą wadą nieważności. Zatem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ nadzoru orzeka jako organ kasacyjny i nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSN 1996, Nr 18, poz. 258). Stosownie do utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., V SA 1970/98, Lec 50195). Trzeba jednocześnie podkreślić, że by móc ocenić, czy dana decyzja administracyjna jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, stan faktyczny sprawy musi być ustalony w sposób prawidłowy i nie może budzić wątpliwości. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, iż w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], stan faktyczny nie został ustalony prawidłowo. Wojewoda [...] przyjął bowiem, że obywatel turecki B. K., dla którego na wniosek T. Sp. z o.o. [...] przedłużono zezwolenie na pracę cudzoziemca typu [...], spełnia przesłanki z art. 6 ust. 1 tiret 1 Decyzji Nr 1/80 z dnia 19 września 1980 r. w sprawie rozwoju stowarzyszenia przyjętej przez Radę Stowarzyszenia, powołanej na mocy Układu ustanawiającego stowarzyszenie pomiędzy EWG a Turcją, a tym samym zachodzi przesłanka określona w § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2009 r. w sprawie określenia przypadków, w których zezwolenie na pracę cudzoziemca jest wydawane bez względu na szczegółowe warunki wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemców (Dz. U. Nr 16, poz. 85 ze zm.). Natomiast zarówno z wniosku wojewody o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, jak również z uzasadnień obydwu decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym wynika bezspornie, że o okoliczności niespełnienia przez cudzoziemca powyższych wymogów organ dowiedział się w dniu [...], a więc już po wydania przedłużenia zezwolenia na pracę, z pisma Oddziału Legalizacji Pobytu Urzędu Wojewódzkiego, skierowanego do Oddziału Zezwoleń na Pracę tego urzędu. Nie sposób zatem przyjąć, że Wojewoda [...] dopuścił się rażącego naruszenia prawa, wydając przedmiotową decyzję, skoro nie posiadał wiedzy dotyczącej niespełnienia przez B. K. przesłanek do przedłużenia zezwolenia na pracę. Oznacza to, że ww. organ nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, a w takim przypadku nie można jego uchybienia kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Opisana sytuacja mogłaby stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego przedmiotową decyzją Wojewody [...] w oparciu o przesłankę określoną w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu uzyskana przez Wojewodę [...] w dniu [...], informacja stanowi nową okoliczność istotną dla sprawy, istniejącą w dniu wydania przedmiotowej decyzji, która niewątpliwie mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem utrzymuje w mocy poprzedzającą decyzję wydaną z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mającym wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zaś o kosztach w oparciu o jej art. 200 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).