II SA/Wa 2843/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA Danuta Kania (spr.) Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego P. w W. na pismo T. S. A. z siedzibą w W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu Związkowi Zawodowemu P. w W. kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Wnioskiem z dnia 27 września 2011 r. Związek Zawodowy P. w W. (dalej: P.), działając m. in. na podstawie art. 4 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: "u.d.i.p"., wystąpił do T. S. A. z siedzibą w W. o udostępnienie wyników audytów wewnętrznych prowadzonych w Spółce: (1) audyt w [...] wszczęty z zawiadomienia pracowników P., (2) audyt w [...] wszczęty z zawiadomienia pracowników P., (3) audyt w [...] wszczęty z zawiadomienia pracowników, (4) audyt w tzw. sprawie P. M. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż zdeterminowane przez Konstytucję RP obywatelskie prawo do informacji publicznej oznacza, że dokumenty wytworzone w toku audytu wewnętrznego prowadzonego w jednostkach publicznych, co do zasady, powinny być udostępniane bez ograniczeń. Dotyczy to w szczególności dokumentów z przebiegu audytu, jego wyników, a także rekomendacji audytora, które pozwolą obywatelowi poznać mechanizmy funkcjonujące w danej jednostce, a także ocenić sposób i jakość wdrażania zaleceń zmierzających do usprawnienia pracy danej jednostki. Pismem z dnia [...] października 2011 r. T. S. A. poinformowała wnioskodawcę, że objęte wnioskiem audyty nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. i tym samym nie podlegają udostępnieniu na zasadach przewidzianych tym aktem prawnym. Wskazała, że u.d.i.p. zawęża obowiązek udostępniania dokumentacji przebiegu i efektów kontroli do dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4a ustawy). Definicja dokumentu urzędowego, zawarta w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. nie pozwala zakwalifikować wyników audytów wewnętrznych jako dokumentu urzędowego, tym samym wyniki takie nie podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Również wskazany przez wnioskodawcę art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. nie stanowi podstawy prawnej do udostępnienia informacji w ww. zakresie, bowiem przeprowadzone audyty dotyczyły zatrudniania pracowników innych niż członkowie zarządu Spółki. Pismem z dnia [...] października 2011 r. P., na podstawie art. 17 ust. 2 u.d.i.p. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy udostępnienia wyników audytów wewnętrznych prowadzonych w T. S. A. w W., objętych wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu wskazano m. in., iż T. S. A. w W., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ma obowiązek udostępnić informację publiczną, gdyż wykonuje zadania publiczne i gospodaruje majątkiem publicznym. Wyniki audytów przeprowadzonych w Spółce, odnoszące się do kwestii zasad naboru, wynagradzania i warunków pracy nowo zatrudnianych pracowników Spółki, stanowią informację publiczną. W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia [...] listopada 2011 r. T. S. A. odmówiła udostępnienia wyników audytów wewnętrznych stanowiących przedmiot wniosku z dnia [...] października 2011 r. ze względu na fakt, iż nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Spółka wskazała, iż audyty wewnętrzne są dokumentami wytworzonymi przez jednostkę organizacyjną T. S. A. - Biuro [...], skierowanymi do Zarządu T. S. A. Stanowią one dokumenty wewnętrzne, których treść z zasady nie stanowi sprawy publicznej. Nadto podniosła, iż ww. audyty nie zawierają żadnych informacji odnoszących się do publicznej sfery działalności T. S. A., a więc wykonywania zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Zaznaczyła, że przychodów T. S. A. nie stanowią wyłącznie środki publiczne [...], ale pochodzą one także z innych źródeł, m.in. z obrotu prawami [...] oraz z [...]. Żadne z działań, które stanowiły przedmiot kontroli wnioskowanych audytów wewnętrznych, nie były finansowane ze środków publicznych, nie dotyczyły także realizacji misji publicznej, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 1993 r. Nr 7, poz. 34 ze zm.), dalej: "u.o.r.t.". Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. P. w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną decyzję T. S. A. w W. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie prawa materialnego: 1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, iż wyniki audytów dotyczących spraw pracowników, w tym zatrudniania pracowników, przeprowadzonych w jednoosobowej spółce Skarbu Państwa jaką jest T. S. A. w W. nie są informacją publiczną, 2. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p. poprzez odmowę udostępnienia przez T. S. A. w W. informacji odnoszących się do spraw pracowniczych, w tym zatrudniania pracowników, a tym samym dotyczących się do organizacji tej spółki. Skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi wskazano, iż nie ulega wątpliwości, że pismo T. S. A. w W. z dnia [...] października 2011 r., podpisane przez Prezesa Zarządu Spółki oraz pismo z dnia [...] listopada 2011 r., podpisane przez ustanowionego pełnomocnika, należy traktować jako decyzje administracyjne. Zawierają one wszystkie elementy wystarczające dla uznania, że spełniają one wymogi zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto wskazano, iż T. S. A. w W. jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej w trybie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Na podstawie art. 21 u.o.r.t. Spółka została zobligowana przez ustawodawcę do realizacji misji publicznej, tj. do wykonywania zadań publicznych. Dobór kadry pracowniczej, kwestie organizacyjne dotyczące zasadności istnienia stanowisk pracy, przydziału obowiązków pracowniczych, wynagradzania pracowników mają fundamentalne znaczenie dla rzetelności wykonywania misji publicznej przez organ, a dane dotyczące ww. kwestii stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Stanowią one również informację o sposobie organizacji Spółki. Podjęcie decyzji, kto ma wykonywać konkretną pracę, przez jaki czas, ile zapłacić osobie wykonującej konkretne zadania z zakresu działalności misyjnej, są niczym innym jak decyzjami o charakterze stricte organizacyjnymi. Z tego względu powinny być one udostępnione skarżącemu, a odmowa udostępnienia stanowi rażące naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę T. S. A. w W. wniosła o jej odrzucenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz T. S. A. kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Spółka wskazała, iż z zamkniętego katalogu spraw wymienionych w cytowanym przepisie wynika, że pisma informacyjne, za jakie należy uznać stanowisko organu w niniejszej sprawie, nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Wprawdzie, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, pisma są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 ustawy 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.", jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji, ale taka kwalifikacja jest możliwa wyłącznie w przypadku istnienia podstawy prawnej do wydania tego typu aktu. Tymczasem żadne przepisy prawa nie przewidują formy decyzji administracyjnej dla poinformowania o tym, że w danej sprawie nie będzie miała zastosowania u.d.i.p. W sytuacji, gdy organ stwierdzi, że sprawa nie ma charakteru informacji publicznej, nie ma podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji, lecz organ powinien poinformować wnioskodawcę pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Forma decyzji jest jedynie przewidziana, zgodnie z art. 16 ust.1 u.d.i.p., dla odmowy udostępnienia informacji publicznej. Pismo Prezesa Zarządu T. S. A. z dnia [...] października 201 r. nie stanowiło jednak takiej decyzji, gdyż jego przedmiotem była jedynie informacja o braku podstaw do zastosowania w niniejszym przypadku u.d.i.p. wraz z krótką argumentacją. Natomiast pismo pełnomocnika T. S. A. z dnia [...] listopada 2011 r. pomimo, że stanowiło odpowiedź na "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", również było pismem informacyjnym i nie daje podstaw do przyjęcia, że nosi cechy decyzji administracyjnej. Organ ponownie udzielił odpowiedzi o braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie u.d.i.p., tym razem wyczerpująco odnosząc się do stanowiska skarżącego, ale nie mógł ponownie rozpatrzeć sprawy w rozumieniu k.p.a. w sytuacji, gdy brak było podstawowej przesłanki do wszczęcia takiego postępowania, tj. decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji w przypadku braku ku temu podstaw w obowiązujących przepisach stanowiłoby podstawę do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z ostrożności procesowej Spółka podtrzymała stanowisko, iż wyniki audytów wewnętrznych, o udostępnienie których wnosił skarżący, nie zawierają żadnych informacji odnoszących się do publicznej sfery działalności T. S. A., a więc wykonywania zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. W piśmie procesowym z dnia 5 stycznia 2012 r. skarżący podtrzymał żądanie oraz argumentację zawartą w skardze. Jednocześnie, poddając analizie orzeczenia sądów administracyjnych powołanych w odpowiedzi na skargę, wskazał na wadliwość stanowiska organu, które sprowadza się do konkluzji, iż rozstrzygnięcie o tym, czy dana informacja jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu wnioskodawcy, winno należeć do dyskrecjonalnych uprawnień konkretnego organu, które (w przypadku oceny, że żądane dane nie są publiczne) nie podlegają kontroli Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zakres kognicji sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji pod względem legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, określają przepisy art. 3 § 2 i 3 oraz art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (1) decyzje administracyjne, (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, (4) inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, (5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, (6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, (7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, (8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Uzupełnieniem wskazanych regulacji jest art. 5 p.p.s.a., który w pkt 1 - 5 wymienia rodzaje spraw, w których wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych. Z powyższego wynika jednoznacznie, że działanie organów administracji publicznej (podmiotów wykonujących zadania publiczne), którego nie można sklasyfikować jako jednej z form wskazanych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., nie podlega kontroli sądowej, a próby jej zainicjowania poprzez wniesienie skargi nie będą skuteczne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, w której skarżący - Związek Zawodowy P. w W. uczynił przedmiotem skargi skierowane do niego pismo informacyjne T. S. A. w W. z dnia [...] listopada 2011 r. Wbrew stanowisku skarżącego, pismo to nie stanowi "ostatecznej decyzji administracyjnej w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej", lecz informację prezentującą stanowisko Spółki co do charakteru dokumentów wymienionych we wniosku z dnia [...] września 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej. Do powyższej konstatacji prowadzą następujące rozważania. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Stosownie zaś do treści art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji, przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji, posiadającej przymiot informacji publicznej, następuje poprzez dokonanie czynności materialno - technicznej. Decyzja odmowna w trybie art. 16 ww. ustawy może być wydana wówczas, gdy wchodzi w grę zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, następuje jednak odmowa udzielania informacji i to tylko z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności. Innymi słowy decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. W sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej podmiot, do którego skierowano wniosek, pisemnie informuje wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 873/08, z dnia 5 lutego 2008 r., I OSK 807/07; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, że skarżący ww. wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. zwrócił się do T. S. A., w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie wyników określonych audytów wewnętrznych prowadzonych w Spółce. T. S. A. pismem z dnia [...] października 2011 r. poinformowała wnioskodawcę, że żądane informacje "nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i tym samym nie podlegają udostępnieniu na zasadach przewidzianych tym aktem prawnym". W dalszej części pisma zawarła wyjaśnienie przepisów prawa oraz przytoczyła argumentację mającą potwierdzać zasadność przyjętego stanowiska. Spółka nie podjęła zatem decyzji odmownej gdyż - jak wynika z powyższego - uznała, że dokumenty objęte wnioskiem nie posiadają waloru informacji publicznej. To samo dotyczy pisma z dnia [...] listopada 2011 r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie wnioskodawcy z dnia [...] października 2011 r. "o ponowne rozpatrzenie sprawy udostępnienia wyników audytów wewnętrznych". Wprawdzie w piśmie tym T. S. A. zawarła sformułowanie "odmawiam udostępnienia wyników audytów wewnętrznych", jednak uczyniła to "ze względu na fakt, że nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". W dalszej części pisma powołała obszerną argumentację na poparcie swego stanowiska. Nie ulega przy tym wątpliwości, że Spółka nie wydała decyzji odmawiającej, skoro - będąc podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia - co do zasady twierdzi, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostają twierdzenia skarżącego, iż zaskarżone pismo stanowi decyzję administracyjną, ze względu na to, że zawiera elementy przewidziane dla takiej formy działania organu (art. 107 § 1 k.p.a.). Dany akt lub czynność, aby mógł być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego powinien ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LexixNexis, Warszawa 2005, s. 61). Tymczasem, jak już wyżej wskazano, żaden przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje formy decyzji administracyjnej dla poinformowania o tym, że w danej sprawie nie będzie miała zastosowania ww. ustawa, w sytuacji, gdy - w ocenie podmiotu obowiązanego - żądanie wnioskodawcy wykracza poza zakres przedmiotowy ustawy. Z tego względu nie można przyjąć, że zaskarżone do Sądu pismo z dnia [...] listopada 2011 r. kształtuje sytuację prawną skarżącego w sposób właściwy dla indywidualnego aktu administracyjnego. Pomimo sformułowania "odmawiam udostępnienia wyników audytów wewnętrznych" nie rozstrzyga w sposób jednostronny i władczy o prawach i obowiązkach skarżącego wynikających z przepisów prawa, lecz w istocie jedynie informuje, że dokumenty objęte wnioskiem nie posiadają waloru informacji publicznej. W konsekwencji, powyższe pismo nie stanowi "ostatecznej decyzji administracyjnej". Przepisy k.p.a., zgodnie z art. 17 w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stosuje się do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji. Tymczasem pismo T. S. A. z dnia [...] października 2011 r. nie stanowiło rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej, natomiast pismo z dnia [...] listopada 2011 r. nie stanowiło rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji wydanego w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu art. 17 ust. 2 ustawy. Należy zaznaczyć, iż w sprawie ze skargi na ww. pismo informacyjne skierowane do skarżącego, Sąd, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest właściwy do oceny prawidłowości stanowiska T. S. A. w zakresie rozpoznania wniosku strony z dnia [...] września 2011 r. o udostępnienie przedmiotowej informacji. Właściwość Sądu do dokonania takiej oceny byłaby możliwa jedynie w sprawie ze skargi na bezczynność podmiotu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, lecz tego rodzaju skarga nie jest przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Oznacza to, że sprawa ze skargi Związku Zawodowego P. w W. nie mieści się w katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, a w takiej sytuacji skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - jak w pkt 2 sentencji.