II SA/Wa 2846/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B.P. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Prezes Agencji Mienia Wojskowego (zwany dalej Prezesem AMW/organem) decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. (zwaną dalej decyzją z dnia [...] maja 2021 r.), po rozpatrzeniu odwołania Pana B. P. (zwanego dalej wnioskodawca/skarżącym) od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L.(zwanego dalej Dyrektorem/organem I instancji nr [...] ), z dnia [...] kwietnia 2021 r. (zwaną dalej decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r.), o odmowie przydziału kwatery albo innego lokalu zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Skarżący w dniu [...] lutego 2021 r. złożył do Dyrektora, wniosek o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, z którego wynika, że pełni on zawodową służbę wojskową jako służbę kontraktową w 18 Batalionie Dowodzenia w S., na podstawie rozkazu nr [...] Dowódcy [...] [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. W dniu [...] lutego 2021 r. przesłał do organu I instancji oświadczenie, w którym podał, że był funkcjonariuszem Policji i poinformował, że korzystał "comiesięcznie z dodatku za brak mieszkania". Dyrektor zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w S. o udzielenie informacji, czy skarżący skorzystał z pomocy finansowej podczas pełnienia służby w Policji. W odpowiedzi Komendant Powiatowy Policji w S. poinformował, że skarżący decyzją nr [....] z dnia [...] października 2015 r. otrzymał pomoc finansową na zakup domu jednorodzinnego w S. przy ul. [...], jak również, że z uwagi na zwolnienie ze służby przed upływem 10 lat od jej rozpoczęcia, wydana została decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie zwrotu przyznanej pomocy. Z uwagi na konieczność ustalenia kwestii przyznania i zwrotu przyznanej pomocy finansowej, organ I instancji ustalił, że na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w S. nr [...] z dnia [...] października 2015 r. skarżącemu wypłacono pomoc finansową na zakup domu jednorodzinnego w S. przy ul. [...] w wysokości 13.848,00 zł, natomiast na podstawie w decyzji Komendanta Powiatowego Policji w S. nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. zobowiązano go do zwrotu części wypłaconej pomocy finansowej w kwocie 1.426,50 zł. Dyrektor decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. odmówił skarżącemu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w miejscowości S.. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nr [...] z [...] października 2015 r., zatem spełniona została negatywna przesłanka z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2017, zwaną dalej u.z.s.z.). Skarżący wniósł odwołanie i zarzucili naruszenia: 1. prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt. 4 u.z.s.z., poprzez błędną wykładnię. 2. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7a i 8 kpa. W oparciu o ww. zarzuty Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przydzielenie kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w miejscowości S. Prezes AMW decyzją z dnia [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdził, że skarżący przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Spór w sprawie sprowadza się zatem do zastosowania przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. Zdaniem organu wypłata świadczenia mieszkaniowego nie może nastąpić, gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej, do dnia [...] grudnia 1995 r., na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała osobom uprawnionym do osobnej kwatery (w tym - żołnierzom) i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie tego świadczenia miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie ww. cezury, tj. do [...] grudnia 1995 r. wynikało z tego, że od [...] stycznia 1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu sił zbrojnych, w której pomoc finansową zastąpił ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. W noweli ww. ustawy z 2004 r. (Dz. U. Nr 116, poz.1302) ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, w zamian za rezygnację z kwatery, na rzecz odprawy mieszkaniowej, która to forma finansowa zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe żołnierzy po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabyli prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej. W związku z ww. regulacjami istotnym jest, że z ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm., zwanej dalej: u.p.) analogicznie wynikało (w czasie wypłaty skarżącemu pomocy finansowej) i wynika, że policjant ma prawo do pomocy Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, pod warunkiem, że nie nastąpił m.in. przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej. Państwo przyjęło na siebie obowiązek wsparcia służb mundurowych w zabezpieczeniu im potrzeb mieszkaniowych, z tym że żołnierz zawodowy i policjant z tego wsparcia powinien korzystać raz. Nie można więc pominąć faktu, że skarżący otrzymał pomoc finansową, będąc funkcjonariuszem Policji. Organ wskazał też na przepisy zrównujące prawa nabyte przez funkcjonariuszy różnych służb, którzy przeszli do służby wojskowej, które dają gwarancję trwałości służby (do której przeszli) oraz skutkują uznaniem, że żołnierz zawodowy, który był funkcjonariuszem, nie może ponownie skorzystać z pomocy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych, byłby bowiem w sytuacji uprzywilejowanej względem innych żołnierzy, którzy nie służyli w innych formacjach mundurowych. Zdaniem organu uznanie, że skarżący powinien otrzymać dwukrotnie wsparcie w realizacji potrzeb mieszkaniowych, prowadziłoby do nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy. W konsekwencji Prezes AMW uznał, że żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie uprzednio obowiązującej ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych, nie jest uprawniony do otrzymania po raz kolejny takiego wsparcia wynikającego ze stosunku służby, tak samo jak funkcjonariusz Policji, który otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Policji. W sprawie istnieje więc podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. z zastosowaniem wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, polegającego na tym, że skarżący nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa na ten sam cel. Dlatego ograniczenie się do literalnego zastosowania ww. przepisu, powodowałoby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych. Organ odwoławczy nie zgodził się zatem z poglądem skarżącego, że w niniejszej sprawie organ I instancji niewłaściwie zastosował przepis art. 21 ust. 6 u.z.s.z. Pomoc finansową wypłaconą skarżącemu jako funkcjonariuszowi Policji należy uznać za świadczenie równorzędne świadczeniu, o jakim mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. Ponowna realizacja prawa do zakwaterowania byłaby nadużyciem pomocy na ten sam cel. Wypłata pomocy finansowej przyznanej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu mieszkalnego oznacza, że na gruncie ustawy o Policji, funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone, co wyklucza ponowne skorzystanie z realizacji prawa do zakwaterowania. Z treści art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. jednoznacznie wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli otrzymał pomoc finansową, skarżący bezspornie skorzystał z przysługujących mu uprawnień wynikających z ustawy o Policji, w formie wypłaty pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Odnosząc się do argumentów odwołania Prezes AMW stwierdził, że udzielona pomoc finansowa na uzyskanie (zakup) lokalu mieszkalnego ma charakter wspierający i jej celem jest umożliwienie funkcjonariuszowi Policji zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, zaś jej wysokość jest abstrakcyjna - oderwana od faktycznej wartości nabytego mieszkania. Nie zmienia to faktu, że jedna i ta sama osoba, która posiada lokal mieszkalny dzięki otrzymaniu pomocy Państwa, nie powinna otrzymać ponownie pomocy publicznej na ten sam cel, bez względu na to jaka jest jej wysokość. Organ odwoławczy nie podzielił również argumentów wnioskodawcy dotyczących naruszenia art. 7a § 1 i 8 k.p.a. co uzasadnił w decyzji. Jego zdaniem udzielenie pomocy w zabezpieczeniu tych potrzeb przez Państwo dwukrotnie, jest zaprzeczeniem interesu Państwa. Ocenił, iż w zaskarżonej decyzji organ I instancji wyczerpująco wskazał okoliczności faktyczne i prawne, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności w uzasadnieniu decyzji zawarł ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, co warunkowało zastosowanie w sprawie właściwej normy prawa materialnego, tj. przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. Uznał, że wątpliwości interpretacyjne przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. dały się rozstrzygnąć przy zastosowaniu powszechnie przyjętych metod wykładni (językowej, systemowej, funkcjonalnej i celowościowej), zatem w sprawie nie doszło do naruszenia art. 6 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt. 4 u.z.s.z., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że: a) żołnierzowi zawodowemu w służbie kontaktowej, który był policjantem i w ramach służby jako funkcjonariusz otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego nie przysługuje "prawo do zakwaterowania" pomimo, iż przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 powołanej ustawy wyłącza prawo do zakwaterowania wobec żołnierza, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), a nie na podstawie ustawy o Policji, b) aktualnie obowiązujące przepisy prawa zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy Policji, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP np. w zakresie uznania stopnia służbowego, emerytury, czy pomocy finansowej państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych pomimo, że treść art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu nie wyłącza prawa żołnierza zawodowego do otrzymania kwatery albo innego lokalu mieszkalnego z tego powodu, że pełniąc służbę w Policji otrzymał dofinansowanie na zakup domu jednorodzinnego, c) tak wyjątkowe prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza można wykorzystać tylko jeden raz, albowiem zamierzeniem ustawodawcy było wyłączenie z powyższego uprawnienia żołnierzy, którzy skorzystali z pomocy Państwa (na cele mieszkalne) wynikającej ze stosunku służby w sytuacji, gdy w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd przeciwny, a mianowicie, że "z ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych nie wynika generalny zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu " (wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., I OSK 2439/14). II. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7a Kpa wobec nierozważenia w wydanej decyzji interesu B.P. przemawiającego za przyznaniem mu kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, jak i pominięcia braku ważnego interesu publicznego w odmowie przyznania mu kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a opierającego się na założeniu, iż dwukrotne zabezpieczenie interesów mieszkaniowych odwołującego się stanowi zaprzeczenie interesu Państwa oraz prowadzi do nieuprawnionego różnicowania żołnierzy, 2. art. 8 Kpa wobec przeprowadzenia postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o normę prawną, która nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazując na powyższe wnoszę o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Organu I instancji w całości, 2. zasądzenie na rzecz skarżącego B. P. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm prawem przepisanych. Jego zdaniem zastosowane przez organ przepisy prawa nie stanowią podstawy do odmowy przydziału skarżącemu kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Wskazał, że art. 24 ust. 1 u.z.s.z. stanowi, iż żołnierzowi zawodowemu, na jego wniosek poświadczony przez dowódcę jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę wojskową, dyrektor oddziału regionalnego właściwy dla garnizonu, w którym żołnierz pełni służbę wojskową, wydaje decyzję o przydziale kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Podniósl, że przepis art. 21 ust. 6 pkt. 4 u.z.s.z., stanowi, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Podniósł, że żaden z powołanych przepisów prawa nie uprawnia do przyjęcia - jak uczynił to Organ - że żołnierzowi zawodowemu w służbie kontaktowej, który był policjantem i w ramach służby jako funkcjonariusz otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie przysługuje prawo do kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Wskazał, że powołana przez organ podstawa prawna decyzji w postaci art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu w sposób precyzyjny, nie budzący wątpliwości interpretacyjnych określa adresata normy tj.: a) żołnierza, który otrzymał pomoc finansową b) do dnia 31 grudnia 1995 r. i to c) na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). ' Jego zdaniem wykładnia językowa wskazuje na to, że przesłanka ta nie ziszcza się, gdy pomoc finansową otrzymała osoba przed powołaniem jej do służby wojskowej. Nie jest to bowiem przykład otrzymania pomocy finansowej na cele mieszkaniowe przez żołnierza. W treści przepisu nie ma mowy o ustawie o Policji, na podstawie której odwołujący się w 2015 r. otrzymał wsparcie finansowe na zakup domu jednorodzinnego. Jego zdaniem zaprezentowana przez Organ ocena prawna wynika z nieuprawnionego przyjęcia, iż wsparcie państwa w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych służb mundurowych może nastąpić tylko jeden raz, a co za tym idzie, żołnierz zawodowy, który uprzednio jako policjant skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie ma prawa ani do świadczenia mieszkaniowego, ani kwatery. Zauważył, że w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd (przeciwny niż przedstawia to Organ), że " z ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych nie wynika generalny zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu" (wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., I OSK 2439/14). Prawo do zakwaterowania, czy szerzej do pomocy ze środków publicznych na cele mieszkaniowe nie jest prawem uniwersalnym przysługującym w obowiązującym porządku prawnym tylko raz, ale samoistnym uprawnieniem (przywilejem) związanym z faktem pełnienia każdego rodzaju wymienionych wyżej służb. Wskazał, że zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. W konsekwencji przyjąć należało, że w sprawie niniejszej organy powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego argumentami celowościowymi, które można uznać za słuszne, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W związku z powyższym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Organu I instancji w całości, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] maja 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2021 r. o odmowie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r.,. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 21 ust 1 u.z.s.z. żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo to realizowane jest w jednej z następujących form zakwaterowania: przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby, przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, wypłaty świadczenia mieszkaniowego (art. 21 ust. 2 u.z.s.z.). Żołnierzowi służby kontraktowej prawo do zakwaterowania realizuje się, na jego wniosek, w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierz ten wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3 (tj. przydział miejsca w internacie albo kwaterze internatowej albo wypłatę świadczenia mieszkaniowego – art. 21 ust. 4 u.z.s.z.). Zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.s.z.z. żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10: otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36); 5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji. Przepis art. 21 ust. 10 u.z.s.z. stanowi, że prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzysta z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni i zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. i sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżącemu żołnierzowi zawodowemu służby kontraktowej, który pełniąc uprzednio służbę w Policji, na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w S. nr [...] z dnia [...] października 2015 r. skarżącemu wypłacono pomoc finansową na zakup domu jednorodzinnego w S. przy ul. [...] w wysokości 13.848,00 zł, natomiast na podstawie w decyzji Komendanta Powiatowego Policji w S. nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. zobowiązano go do zwrotu części wypłaconej pomocy finansowej w kwocie 1.426,50 zł. Zdaniem Sądu, wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu - wyjątku, ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 u.z.s.z.). Kwestia ta nie powinna być sporna, ponieważ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek - tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP. Nie ulega też wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym, skarżący otrzymał bowiem pomoc mieszkaniową będąc policjantem, na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ odmawiając skarżącemu – aktualnie żołnierzowi, udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania, zastosował przepis prawny do stanu faktycznego, nieobjętego jego dyspozycją. W uzasadnieniu tego "zapożyczenia" powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucił jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy. Zgadzając się z organem, że w krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, należy pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej przypisać znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). Względy celowościowe nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości. Z tych względów Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m. in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (abstrahując od tego, czy rzeczywiście zastosowanie wyłącznie wykładni językowej rodzi zagrożenie dla przywołanych przez organ wartości konstytucyjnych). Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że rozstrzygając podobne sprawy sądy administracyjne przyjmowały, że ratio legis art. 21 u.z.s.z. jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 u.z.s.z. - jak wskazywano w orzeczeniach - pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy uznawały jednocześnie, że oczywiste jest, że podobnie, jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 u.z.s.z., w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od dnia 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530). Odmowę przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego organ oparł na przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., Sąd jednak nie podzielił jego stanowiska o możliwości zastosowania tego przepisu wobec skarżącego. W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Nie ma podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. Niejako na marginesie można zauważyć, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej była wielokrotnie nowelizowana, ustawodawca nie zdecydował jednak o poszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji i uzyskał tam pomoc finansową. Należy dodać, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 maja 1985 r. sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 27) przyjął, że jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne (patrz B.Adamiak [w;] B.Adamlak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 str. 67). W konsekwencji przyjąć należało, że w sprawie niniejszej organy powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie odmowy przydziału świadczenia mieszkaniowego argumentami celowościowymi, które można uznać za słuszne, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r, poz. 2167 ze zm.). Wymaga zaznaczenia, że jeżeli organ dopatruje się w ewentualnym zastosowaniu jednoznacznego pod względem językowym przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc mieszkaniową na innej podstawie niż w tym przepisie wskazana, naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych: równości i sprawiedliwości społecznej, to w istocie kwestionuje zgodność tego przepisu z odpowiednimi, odnoszącymi się do tych wartości przepisami Konstytucji. W takiej jednakże sytuacji organ administracyjny nie ma kompetencji "poprawiania" ustawy we własnym zakresie, przez nadanie mu innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności. Organ dopatrzył się naruszenia dwóch podstawowych zasad konstytucyjnych, określonych art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP w dwukrotnym przyznaniu wsparcia państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby, a nawet kontynuującemu służbę w strukturach wojskowych. Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy. Odnosząc się do powołanych zasad konstytucyjnych można zauważyć, że obie te zasady są ze sobą powiązane. Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Należy jednak podkreślić, że równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W orzecznictwie (w szczególności Trybunału Konstytucyjnego) i w doktrynie prawniczej nie budzi wątpliwości teza, że jednakowo należy traktować osoby należące do tej samej kategorii, tzn. posiadające te same lub podobne cechy istotne (tzw. relewantne). Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne sytuacje uprzywilejowania jednych grup w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące lecz jedynie różnicujące. W świetle tych uwag stanowisko organu, co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w razie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. według jego literalnej wykładni, nie zasługuje na akceptację. Po pierwsze w tej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniała formację - przeszła z policji do wojska. Nie wchodzi zatem w grę dwukrotne przyznanie prawa do zakwaterowania osobie posiadającej status żołnierza. Usprawiedliwienie zaś sformułowanego przez organ zakazu udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał taką pomoc wcześniej, na innej podstawie prawnej i w innej formacji wymagałoby wykazania nie tylko, że z takiej możliwości nie mogą korzystać żołnierze przychodzący ze służby w policji, a gdyby tak było - dowiedzenia, że takie zróżnicowanie pomiędzy policjantami i żołnierzami stanowi nieuzasadnione uprzywilejowanie żołnierzy, a więc jest dyskryminujące dla policjantów. Dowód taki byłby trudny do przeprowadzenia, jako że trudno byłoby wskazać racje, dla których osoby służące w tych dwóch formacjach powinny być w zakresie prawa do zakwaterowania równo traktowane w sposób absolutny. Na potwierdzenie tej wątpliwości warto przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt K 26/98 (publ. OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 57), w którym Trybunał stwierdził m. in., że Siły Zbrojne i Policja nie mają w świetle Konstytucji RP takiego samego statusu prawnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sytuacja żołnierzy zawodowych, których status, rola i zadania w zostały unormowane w Konstytucji RP (art. 26), nie może być porównywalna z sytuacją policjantów. Państwo ma zapewnić żołnierzom zawodowym warunki umożliwiające pełne oddanie się służbie, Narodowi i Ojczyźnie, zapewnić godziwe życie poprzez przyznanie szczególnych uprawnień, również członkom ich rodzin, rekompensujących odpowiednio trud i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona wydana została z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. oraz art. 6 i art. 8 k.p.a., co skutkuje jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 14