II SA/Wa 2863/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant referent stażysta Edyta Brzezicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego A. M. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz ust. 4, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. 2019 r., poz. 161 ze zm.) oraz § 13 ust. 1 pkt 3 i § 14 ust.2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm.), zobowiązał A. M. wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami prawa ją reprezentującymi do opróżnienia zajmowanej tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...] w [...] i przekazania jej dysponentowi - Komendantowi Centralnego Biura Śledczego Policji. W uzasadnieniu wskazał, że A. M. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Komendanta Głównego Policji został z dniem [...] listopada 2006 roku przeniesiony z urzędu z Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] do dalszego pełnienia służby w KGP. Wyżej wymieniony w dniu [...] marca 2009 r. zwrócił się do KGP z wnioskiem o przydział tymczasowej kwatery. Decyzją KGP nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. A. M. przydzielono tymczasową kwaterę przy ul. [...] w [...]. Rozkazem personalnym KGP nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 został z dniem [...] kwietnia 2013 roku przeniesiony z urzędu do Centralnego Biura Śledczego Policji KGP Policji. Na dzień [...] października 2014 roku czyli w momencie przekształcenia CBŚ KGP w CBŚP był na stanie etatowym CBŚ KGP i stał się z mocy prawa policjantem CBŚP, w którym pełni służbę do chwili obecnej. Organ wskazał, że w związku ze zmianą przepisów dotyczących kosztów zakwaterowania, które obecnie muszą być pokrywane ze środków budżetowych Policji przeanalizowano sprawę dot. A. M. i tutejszy organ działając na podstawie art.61 § k.p.a. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie uprawnień do przydziału tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...] w [...]. Organ podał, że o powyższym powiadomiono zainteresowanego pismem [...] z dnia [...] marca 2019 r., które zostało odebrane przez w/w dnia [...] marca 2019 roku. W zawiadomieniu poinformowano także, o możliwości skorzystania z przysługujących praw oraz wskazano na przywilej czynnego udziału w postępowaniu z czego w/w nie skorzystał. Organ przytoczył art. 96 ust. 4 ustawy o Policji oraz § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. Wskazał, że biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy, z uwagi na wydzielenie CBŚ ze struktur KGP decyzja na podstawie której zainteresowany był uprawniony do zajmowania w/w kwatery wygasła. Z kolei Komendant CBŚP z uwagi na brak spełnienia przez A. M. przesłanek do przydzielenia tymczasowej kwatery, nie ma podstaw do wydania decyzji o przydziale tymczasowej kwatery. Wskazał, że obligatoryjną przesłanką do przydzielenia tymczasowej kwatery jest przeniesienie z urzędu do służby w innej miejscowości i nie zwolnienie zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu w poprzednim miejscu pełnienia służby. Jak wynika ze złożonego wniosku o przydział tymczasowej kwatery A. M. nie posiada lokalu mieszkalnego lub domu w poprzednim miejscu pełnienia służby. Organ stwierdził, iż wyżej wymieniony zajmuje tymczasową kwaterę nr [...] przy ul. [...] w [...] bez tytułu prawnego. Wskazał, że mając na uwadze powyższe oraz uwzględniając, że A. M. jest osobą nieuprawnioną do zajmowania tymczasowej kwatery pozostającej w dyspozycji Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji podjął decyzję o opróżnieniu zajmowanej kwatery. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania A. M., decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał m.in., że strona otrzymała na podstawie decyzji administracyjnej nr [...] KGP przydział tymczasowej kwatery przy ul. [...] w [...]. Strona w 2013 r. została funkcjonariuszem CBŚ KGP, przeniesiona tam służbowo. CBŚ KGP została następnie przekształcona w CBŚP na skutek wydzielenia tej formacji ze struktur KGP. Organ odwoławczy podał, że w uzasadnieniu decyzji przyznającej kwaterę tymczasową zastrzegł, że następuje to na okres pełnienia służby w KGP. Organ podał też m.in., że w 2019 roku poinformowano stronę, iż na skutek nowelizacji przepisów ustawy o Policji w zakresie skutków finansowych przyznawania kwater tymczasowych, należy podjąć postępowanie administracyjne w przedmiocie opróżnienia zajmowanej kwatery. Komendant Główny Policji wskazał, że w niniejszym postępowaniu, nie jest władny rozstrzygać o tym, czy stronie przysługiwała w dacie przydziału tymczasowa kwatera. Zarówno ustawa o Policji, jak też przepisy rozporządzenia wykonawczego nie zawierają regulacji, które odnoszą się kompleksowo do zagadnienia przydzielania tymczasowych kwater. Stosowne przepisy znajdują się w regulacjach odnoszących się do różnych aspektów tymczasowego zakwaterowania policjantów (art. 88 ust. 2 ustawy o Policji, art. 96 ust. 4 ustawy o Policji, § 13 rozporządzenia wykonawczego), a w praktyce, jak była już o tym mowa wyżej, kwatery przydzielano również na podstawie przepisów art. 104 k.p.a. w związku z § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego. Wskazał, że od strony przesłanek podmiotowych możliwość przydzielenia kwatery została określona szeroko i dotyczy zarówno policjantów w służbie stałej, jak też funkcjonariuszy w służbie przygotowawczej. Natomiast od strony przedmiotowej, jakkolwiek niektóre z powyższych regulacji wprowadziły konkretne przesłanki przydziału, to w każdym przypadku przepisy nie nałożyły na organ orzekający obowiązku przyznania kwatery po ich spełnieniu, a więc decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy. W ocenie organu II instancji, organ przyznający kwaterę jest ograniczony jedynie przesłankami natury podmiotowej oraz przesłankami skutkującymi koniecznością opróżnienia tymczasowej kwatery. W pozostałym zakresie posiada swobodę decyzyjną. Decyzje bowiem w sprawach przydziału kwater należą do decyzji o charakterze uznaniowym, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę sformułowanie "organ może". Sformułowaniem tym ustawodawca posłużył się zarówno w treści art. 88 ustawy, jak też art. 96 ust. 4 ustawy. KGP stwierdził, że jako organ II instancji nie ma podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia w sprawie opróżnienia przedmiotowej kwatery, zatem jeżeli w trakcie postępowania organ będący dysponentem kwatery uzna, że występują przesłanki do jej opróżnienia, kontrola instancyjna może się odnosić wyłącznie do tej kwestii. Podał, że w niniejszej sprawie, organ I instancji wskazał, że przydział tymczasowej kwatery nastąpił w wyniku braku zastosowania regulacji z art. 96 ust. 4 ustawy o Policji, co obecnie skutkuje również brakiem możliwości zastosowania reguły, odnoszącej się do pokrywania kosztów zakwaterowania funkcjonariusza. W ocenie organu, nie było zasadne przyznanie kwatery, jeżeli strona nie została przeniesiona z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości. Organ I instancji jest dysponentem kwatery, co oznacza, że ponosi wszelkie koszty związane z jej utrzymaniem oraz ponoszeniem kosztów zakwaterowania, które ustawa w znowelizowanym brzmieniu mu narzuciła. Jeżeli zatem organ uznaje, że strona nie posiada prawa do refundacji tych kosztów, a więc nie posiada prawa do zakwaterowania w tymczasowej kwaterze na zasadach, na jakich je otrzymywała, zachowuje uprawnienia do jej opróżnienia. Kwestię tą ustawodawca pozostawił swobodnemu uznaniu dysponenta kwatery. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi A. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zarzucił: 1. błędną ocenę stanu faktycznego sprawy, która miała wpływ na jej rozstrzygnięcie z uwagi na przytoczone nieprawdziwe informacje takie jak: a) niewłaściwa interpretacja przepisów, które zobowiązywały organ do wszczęcia postępowania w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej, gdyż zmiana przepisów prawa zobowiązująca organ do ponoszenia opłat za kwatery nie upoważniła go do wszczęcia postępowania administracyjnego w stosunku do policjanta posiadających tytuł prawny do kwatery tymczasowej. Zmiana prawa wyłącznie obligowała dysponenta kwater do ponoszenia opłat, b) informacja, że strona zajmowała lokal bez tytułu prawnego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym znajdowała się decyzja nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r., c) błędna interpretacja art. 96 ust. 4 ustawy o Policji prowadząca do wniosku, że policjantowi można przydzielić kwaterę tymczasową wyłącznie w sytuacji, gdy w poprzednim miejscu zamieszkania nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu. W przedmiotowej sprawie nie uwzględniono stanu, że strona faktycznie nie zwolniła zajmowanego lokalu mieszkalnego, gdyż go nigdy nie posiadała. Ponadto, co w ocenie skarżącego jest zasadnicze - nie podniesiono charakteru uznaniowości wskazanego przepisu, d) błędna argumentacja organu II instancji, poprzez uznanie, że skarżący został przeniesiony w 2011 r. do Komendy Głównej Policji, oraz błędne założenie, iż fakt ten zaistniał na wniosek skarżącego, co jest niezgodne z prawdą, gdyż jak wskazano w decyzji nr [...] Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji skarżący został przeniesiony do Komendy Głównej Policji w roku 2006, z urzędu; 2. naruszenie art. 96 ust. 4 ustawy o Policji poprzez jego błędną interpretację sprowadzającą się do stwierdzenia, że zdarzenie prawne w postaci dokonanej mocą art. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz.U. z 2019 r. poz. 81) zmiany brzmienia tego przepisu, stanowi samodzielną podstawę do weryfikacji stwierdzonych w przeszłości uprawnień do kwatery tymczasowej i powoduje, że wyłączeniu ulega tryb wzruszania prawomocnych i ostatecznych decyzji w zakresie przydziału kwatery tymczasowej, niezależny od przewidzianego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego; 3. naruszenie art. 95 ust. 3 pkt. 3 ustawy o Policji w związku z § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania (...), poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy skarżącemu przysługuje tytuł prawny do kwatery tymczasowej w [...] przy ul. [...] nr [...]; 4. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie umorzenia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu skarżący rozszerzył argumentację skargi. Wskazał m.in., że na dzień [...] października 2014 r., tj. w momencie przekształcenia Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji w Centralne Bimo Śledcze Policji był na stanie etatowym Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji i stal się z mocy prawa policjantem Centralnego Biura Śledczego Policji, w którym pełni służbę do chwili obecnej. Wskazał, że zmiana przepisów dotyczących kosztów zakwaterowania (art. 96 ust. 4 ustawy o Policji został zmieniony przez art. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 81), które obecnie muszą być pokrywane ze środków budżetowych Policji nie upoważniła dysponenta kwatery tymczasowej, jakim jest Komendant CBŚ Policji do wszczynania postępowań administracyjnych w stosunku do policjantów posiadających tytuł prawny do kwatery tymczasowej. Zmiana prawa wyłącznie obligowała dysponenta kwater do ponoszenia opłat. Błędne jest stanowisku organu I i II instancji odnośnie kwestii zajmowania lokalu bez tytułu prawnego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym znajdowała się i nadał się znajduje decyzja nr [...] Komendanta Głównego Policji o przydziale kwatery tymczasowej. Skoro ta decyzja obowiązuje, to nie sposób twierdzić, iż decyzja o przydziale kwatery tymczasowej wygasła z chwilą wydzielenia ze struktur Komendy Głównej Policji Centralnego Biura Śledczego Policji. Skarżący wskazał na błędną interpretację art. 96 ust. 4 ustawy o Policji prowadząca do wniosku, że policjantowi można przydzielić kwaterę tymczasową wyłącznie w sytuacji, gdy w poprzednim miejscu zamieszkania nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu. W przedmiotowej sprawie nie uwzględniono stanu, że strona faktycznie nie zwolniła zajmowanego lokalu mieszkalnego, gdyż go nigdy nie posiadała. skoro skarżący spełniał przesłanki do otrzymania tymczasowej kwatery, jest stroną ostatecznej decyzji o przydziale tymczasowej kwatery, która nie została wycofana z obrotu prawnego i nie wystąpiły przesłanki, które obligowały organ do wydania decyzji o opróżnieniu tymczasowej kwatery, bowiem zajmuje powyższą kwaterę posiadając do niej tytuł prawny, to zasadnym jest wniosek powołany w petitum skargi o uchyleniu decyzji II instancji oraz uchyleniu poprzedzającej ją decyzję I instancji. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Komendant Główny Policji rozstrzygając sprawę w postępowaniu odwoławczym nie dokonał żadnych ustaleń dotyczących zaistnienia w tej sprawie przesłanki lub przesłanek dających podstawę do wydania decyzji o opróżnieniu kwatery tymczasowej i nie stwierdził, czy zaszła podstawa do wydania decyzji o opróżnieniu kwatery tymczasowej. Zasadnie organ II instancji stwierdził w decyzji, że rozstrzygając w niniejszym postępowaniu nie jest władny rozstrzygać o tym, czy stronie przysługiwała w dacie przydziału kwatera tymczasowa. Jest bowiem oczywiste, że sprawa niniejsza nie dotyczy przydziału kwatery tymczasowej. Jednocześnie jednak organ odwoławczy stwierdził, że "Podobnież, organ II instancji nie ma podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia w sprawie opróżnienia przedmiotowej kwatery, zatem jeżeli w trakcie postępowania organ będący dysponentem kwatery uzna, że występują przesłanki do jej opróżnienia, kontrola instancyjna może się odnosić wyłącznie do tej kwestii". Następnie zaś stwierdził "Jeżeli zatem organ uznaje, że strona nie posiada prawa do refundacji tych kosztów, a więc nie posiada prawa do zakwaterowania w tymczasowej kwaterze na zasadach, na jakich je otrzymywała, zachowuje uprawnienia o jej opróżnienia. Kwestię tą ustawodawca pozostawił swobodnemu uznaniu dysponenta kwatery". Ocenę organu odwoławczego co do podstaw utrzymania w mocy decyzji organu I instancji uznać należy za dowolną. Organ odwoławczy w istocie nie przedstawił żadnej argumentacji w zakresie podstaw prawnych wydania decyzji o opróżnieniu kwatery tymczasowej, powołując się jedynie na prawo wydania przez organ I instancji decyzji o opróżnieniu jeśli organ ten uznaje, że strona nie posiada prawa do refundacji kosztów zakwaterowania. Nie przywołano przy tym żadnych przepisów prawa wiążących kwestie opróżnienia kwatery tymczasowej z refundacją kosztów, o których mowa w decyzji. Organ odwoławczy nie przedstawił przy tym własnego stanowiska co do trafności argumentów powołanych w decyzji przez organ I instancji, tj. twierdzeń o tym, że decyzja Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. o przydziale skarżącemu kwatery tymczasowej o przydziale kwatery tymczasowej wygasła i że skarżący nie posiada tytułu prawnego do zajmowanej kwatery tymczasowej. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni przedstawione wyżej rozważania i wskazania. Pamiętać należy, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wyjaśnienie podstawy prawnej winno odnosić się w niniejszej sprawie do podstawy prawnej nakazania opróżnienia kwatery tymczasowej. Z uwagi na powyższe, istotne uchybienia przepisom postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, za przedwczesne Sąd uznał odnoszenie się do postawionych w skardze zarzutów. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy. Do kosztów tych zaliczył wynagrodzenie adwokata reprezentującego skarżącego na rozprawie oraz opłatę od dokumentu pełnomocnictwa. ----------------------- 7