II SA/Wa 2865/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Prezes Rady Ministrów postanowieniem z [...] lipca 2021 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] maja 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku W. K. o przyznanie świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu organ wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. W. K. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie mu renty specjalnej. Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. Prezes Rady Ministrów, powołując się na art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku W. K. o przyznanie mu świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszy Ubezpieczeń Społecznych| (Dz. U. z 2017 r. poz. 1383). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2005 r. odmawiającą przyznania wnioskodawcy renty specjalnej, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2313/06, oddalił skargę W. K. na powyższe rozstrzygnięcie. W ponownie złożonym wniosku z [...] sierpnia 2017 r. o przyznanie świadczenia specjalnego wnioskodawca nie wskazał i nie udokumentował żadnych innych okoliczności stanowiących przesłankę do uchylenia i zmiany decyzji ostatecznej. Stąd organ odmówił wszczęcia postępowania i rozstrzygnięcie to zostało zaakceptowane przez Sąd administracyjny wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1985/17. Organ podkreślił, że wniosek którego dotyczy niniejsze postanowienie także nie zawiera żadnych innych okoliczności stanowiących przesłankę do uchylenia i zmiany decyzji ostatecznej. Prezes Rady Ministrów powołując się więc na art. 61a § 1 K.p.a. wskazał, iż przepis ten stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego między innymi w sytuacji, gdy kierowane do organu żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Sprawa z nowego wniosku W. K. jest bowiem tożsama ze sprawą rozstrzygniętą decyzją z dnia [...] października 2005 r. oraz z dnia [...] listopada 2005 r., a tożsamość dotyczy zarówno podmiotu (strona, organ), przedmiotu postępowania (żądanie wnioskodawcy), jak również podstawy prawnej (art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) i faktycznej. Od powyższego postanowienia W. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ponownie wnosząc o przyznanie świadczenia specjalnego. Prezes Rady Ministrów, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z [...] lipca 2021 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia 6 maja 2021 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podtrzymał wcześniejsze stanowisko, że złożony przez W. K. wniosek, wskazuje wciąż na argumenty wymienione przez niego w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2005 r. Zatem wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie już wcześniej rozstrzygniętej skutkowałoby rażącym naruszeniem prawa. Na powyższe postanowienie W. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podniósł, ze nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem a nadto, że postanowienie to winno być podpisane przez piastuna organu. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Zgodnie z ugruntowanymi od lat poglądami doktryny i judykatury należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt III UK 16/15, publ. LEX nr 1814918). Zaznaczyć również należy, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). W rozpoznawanej sprawie jako przesłankę zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. organ powołał okoliczność uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego poprzez wydanie ostatecznej decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2005 r. Z akt sprawy wynika, że Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] października 2005 r. odmówił przyznania W. K. świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W następstwie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2313/06 oddalił skargę W. K. wniesioną na tę decyzję. Z powyższego wynika, iż decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2005 r. uzyskała przymiot ostateczności i prawomocności. Przepis art. 16 § 1 K.p.a. zawiera ustawową definicję decyzji ostatecznej, jako decyzji, od której nie służy środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Wydanie przez organ ostatecznej decyzji powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie w tzw. trybie podstawowym bez uprzedniego usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Podkreślić należy, że wydanie decyzji w sprawie załatwionej już uprzednio decyzją ostateczną powoduje, że późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności, o której mowa art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (res iudicata). Przepis ten stanowi bowiem, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości porównywanych spraw pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy wyznacza tożsamość podstawy prawnej i faktycznej oraz treści żądania strony. W ocenie Sądu w niniejszym przypadku zaistniała zarówno tożsamość podmiotowa jak i przedmiotowa spraw, a w konsekwencji organ zadziałał poprawnie odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 61a § 1 K.p.a. Zaznaczyć należy, iż niniejsza sprawa zainicjowana została wnioskiem skarżącego z dnia 19 kwietnia 2021 r. o przyznanie świadczenia specjalnego w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Motywując swe żądanie skarżący powołał się na te same okoliczności, które były powoływane przez skarżącego także we wcześniejszym wniosku z dnia 15 lipca 2005 r. oraz w toku postępowania zainicjowanego tym wnioskiem i były już przedmiotem oceny Prezesa Rady Ministrów przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 2005 r. oraz z dnia [...] listopada 2005 r. W stanie faktycznym i prawnym istniejącym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia organ zasadnie zatem stwierdził, że okoliczności, na które powołał się skarżący w swym aktualnie złożonym wniosku, zostały już wzięte pod uwagę w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2005 r. Wydanie więc w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, w której doszłoby do ponownej oceny, czy skarżący spełnia przesłanki do przyznania świadczenia specjalnego spowodowałoby, że decyzja taka obarczona byłaby wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Prezesa Rady Ministrów odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Na marginesie należało wyjaśnić skarżącemu, iż osoba podpisująca skarżoną decyzję, działała z upoważnienia wydanego przez Prezesa Rady Ministrów co świadczy o tym, że rozstrzygnięcie to zostało w sposób prawidłowy podpisane. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.