II SA/Wa 288/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Danuta Kania, Iwona Maciejuk (spr.), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M.G. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści - oddala skargę - Sygn. akt II SA/Wa 28815 U Z A S A D N I E N I E M. G. wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z prośbą o wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury o 0,5 % za lata 1991 - 2013 na podstawie art. 217 § 1 w związku z art. 217 § 2 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13. Komendant Wojewódzki Policji w [...] na podstawie art. 219 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę, postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. odmówił M. G. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby we wskazanym powyżej okresie w warunkach uzasadniających podwyższenie podstawy wymiaru emerytury policyjnej. Komendant Wojewódzki Policji w [...] ustalił, że wymieniony realizując zadania w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] w latach 1991 - 2013 nie wykonywał zadań i czynności służbowych w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Organ wskazał, że na podstawie posiadanych dokumentów ustalono, że w/w przez cały okres pełnił służbę w Wydziale [...] KWP w [...] tj. od [...] kwietnia 1991 roku do [...] stycznia 2013 roku. Po dokonaniu analizy archiwalnych akt osobowych ww., nie stwierdzono w nich dokumentów, które wskazywałyby aby podejmował on, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno - rozpoznawcze lub dochodzeniowo - śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. W sprawie tej wystąpiono do Naczelnika Wydziału [...] KWP w [...] o zajęcie stanowiska czy rodzaj pełnionej przez ww. służby spełnia warunki o jakich mowa w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, a tym samym uzasadnia wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Zastępca Naczelnika Wydziału [...] KWP w [...] w udzielonej odpowiedzi z dnia [...] października 2014 roku poinformował, że zakres realizowanych przez Wydział [...] KWP w [...] zadań podlega zasadzie zachowania konspiracji pracy operacyjnej co wyklucza, co do zasady, możliwość wystąpienia sytuacji szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariuszy wykonujących obowiązki służbowe. Jednocześnie stwierdził, że zakres czynności służbowych realizowanych przez M.G. w ramach obowiązków służbowych na poszczególnych stanowiskach służbowych w Wydziale [...] KWP w [...] nie wyczerpuje warunków określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04 maja 2005 r. i nie wskazuje na wykonywanie przez ww. czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W zażaleniu M. G.zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., a także art. 9 k.p.a. Ponadto wskazał, iż dokonana przez organ I instancji ocena zebranej w sprawie dokumentacji spowodowała niewłaściwą interpretację, że zakres realizowanych przez niego w ramach obowiązków służbowych czynności w Wydziale [...] KWP w [...] nie pokrywał się z przesłankami, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W sytuacji więc, gdy w posiadaniu organu administracji nie znajdują się dane potwierdzające fakty lub stan prawny, których zaświadczenie ma dotyczyć, wynikające w szczególności z prowadzonych przez ten organ rejestrów lub ewidencji, organ nie ma nie tylko obowiązku, ale i uprawnienia do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istnienia tych faktów lub stanu prawnego i nie może wydać żądanego zaświadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 967/12, LEX nr 1326575). Zaświadczenie ma być potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których zaistnienia można się jedynie domyślać (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 395/12, LEX nr 1248673). Przepis art. 218 § 2 k.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Organ wskazał, że nie jest jednak dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. KGP biorąc pod uwagę, że M. G. żądał wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w latach 1991 - 2013 w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., zgodnie z którym emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia, wskazał, że brzmienie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.), § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. jest tożsame. Organ podał, że rozpatrując sprawę uwzględnił wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 736). KGP wskazał, że na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym - pozostających w dyspozycji Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] oraz znajdujących się w archiwalnych aktach osobowych dotyczących M. G., nie odnaleziono dokumentacji potwierdzającej pełnienie przez zainteresowanego służby w latach 1991 - 2013 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Zastępca Naczelnika Wydziału [...] KWP w [...], uwzględniając powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jednoznacznie stwierdził, iż M. G. w czasie wykonywania obowiązków służbowych w danej komórce organizacyjnej Policji w latach 1991 - 2013 nie podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu każdego roku czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Zaznaczył przy tym, iż zakres zadań Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wynikający z Regulaminu Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] oparty jest na podstawowej zasadzie zachowania konspiracji pracy operacyjnej, co wyklucza możliwość występowania warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariuszy wykonujących obowiązki służbowe w danej komórce organizacyjnej Policji. KGP podał, że M.G. został przyjęty do służby w Policji z dniem [...] kwietnia 1991 r. i skierowany na szkolenie zawodowe podstawowe. W okresie od dnia [...] marca 1992 r. do dnia [...] września 1992 r. odbył przeszkolenie podoficerskie w Centrum Szkolenia Policji w [...], a od dnia [...] stycznia 1996 r. do dnia [...] marca 1996 r. ukończył kurs [...] w Centrum Szkolenia Policji w [...]. Organ powołując się szczegółowo na opinie służbowe od 1994 r., wskazując na rodzaj wykonywanych obowiązków oraz zakres zadań nałożonych na funkcjonariusza Policji do czasu zwolnienia wymienionego z dniem [...] stycznia 2013 r. ze służby w Policji stwierdził, że nie można pełnionej przez M. G. służby w latach 1991 - 2013 zaliczyć a priori do sytuacji określonej w cyt. § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. O spełnieniu bowiem przesłanek wymienionych w tym przepisie decyduje istnienie określonej liczby zdarzeń w określonym czasie, w których istniało zagrożenie życia i zdrowia. Nie można więc podzielić wniosku skarżącego, że już sam fakt pełnienia służby w określonej komórce organizacyjnej Policji stanowi szczególne zagrożenie życia i zdrowia. KGP stwierdził, że okoliczności, na które wymieniony powoływał się w toku niniejszego postępowania należy uznać za stanowiące normalne następstwo pełnionej służby w Policji i niemające charakteru wyjątkowego. W ocenie organu, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz zgromadzone materiały uniemożliwiały wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Organ podkreślił, że danymi znajdującymi się w posiadaniu organu administracji są informacje zgromadzone przez ten organ przed wystąpieniem danej osoby o wystawienie zaświadczenia. Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych. Komendant Wojewódzki Policji w [...] prowadząc postępowanie zwrócił się do wszystkich podmiotów, które mogły posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem, zaś brak możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia żądania strony został stwierdzony ponad wszelką wątpliwość i jednoznacznie. Postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. stało się przedmiotem skargi M. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucił: błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegające na przyjęciu, że Komenda Wojewódzka Policji w [...] nie dysponuje dokumentacją uzasadniającą wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie wymiaru emerytury, w sytuacji gdy w zasobach archiwalnych KWP w [...] winny znajdować się komunikaty z obserwacji oraz zlecenia na powyższe działania wykonywane każdorazowo przy podejmowaniu czynności służbowych (wskazał, że komunikaty miały klauzulę "tajne", a w późniejszym okresie 1 "poufne" i dot. tajemnicy służbowej i państwowej); niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności a zwłaszcza zaniechanie przez organ odwoławczy ustosunkowania się do konieczności zapoznania wnioskodawcy jako strony postępowania I administracyjnego z zebranym materiałem dowodowym stanowiącym podstawę do wydania i zaskarżonej decyzji, co spowodowało, iż decyzję o odmowie wydano jego zdaniem w oparciu o niepełną dokumentację, a tym samym odebrano możliwość uczestniczenia w tym postępowaniu. W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., iż Regulamin opracowany przez KWP w [...] miał na celu ograniczyć zagrożenia, lecz dekonspiracja mogła być dziełem przypadku lub wynikiem niedających się przewidzieć zdarzeń. Tak więc w pracy obserwatora istnieje stałe zagrożenie życia i zdrowia. W trakcie służby obserwacyjnej tworzone były na bieżąco dokumenty dotyczące tej obserwacji. Dokumenty te obrazowały czas wykonywanych działań, kogo obserwacja dotyczyła i jaki miała przebieg, oraz kto w niej uczestniczył. Analizując przebieg działań grup obserwacji z wynikami końcowymi postępowań można wyciągnąć konkretne wnioski co do zagrożeń występujących podczas pełnienia służby. Skarżący wskazał jednocześnie, że brak umożliwienia zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym pozbawił go uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym i doprowadził do błędnych ustaleń faktycznych leżących u podstaw orzeczenia. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. odpowiadają prawu. W sprawie tej nie został naruszony ani przepis art. 218 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., ani przepis art. 219 k.p.a. Organ, rozpatrując wniosek o wydanie zaświadczenia żądanej przez M. G. treści, przeprowadził w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które nie pozwoliło na wydanie zaświadczenia o żądanej treści, a to wobec braku dokumentów wskazujących aby wnioskodawca podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno - rozpoznawcze lub dochodzeniowo - śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Istotne jest w tym zakresie nie samo przekonanie wnioskodawcy, iż wykonywał czynności pozwalające na wydanie zaświadczenia, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, ale fakt istnienia dokumentów, rejestrów, ewidencji, czy innych zbiorów danych pozwalających na stwierdzenie powyższego. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Podstawę postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia stanowi art. 219 k.p.a., który jest częścią regulacji działu VII k.p.a. Tym samym postanowienie to wydawane jest poza ramami ogólnego postępowania administracyjnego. W ramach postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 nie przeprowadza się postępowania dowodowego, o którym mowa w skardze. W postępowaniu prowadzonym na skutek żądania wydania zaświadczenia, w tym przypadku ściśle określonej treści, nie rozstrzyga się bowiem w indywidualnej sprawie administracyjnej o obowiązku, czy uprawnieniu jednostki. Z tego względu, wbrew twierdzeniu skargi, w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów Działu VII organ nie ma obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, o czym jest mowa w art. 10 k.p.a., ani też umożliwienia wnioskodawcy przed wydaniem postanowienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Dowodów w rozumieniu Rozdziału 4 Działu II k.p.a., a zatem pozwalających rozstrzygnąć w postępowaniu administracyjnym o uprawnieniu lub obowiązku danego podmiotu, organ w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie gromadzi. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego (v. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1139/10, Lex nr 1082571, wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt I OSK 104/09, Lex nr 594852). Właściwy organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych, bez potrzeby ich kreowania (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1616/09). Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Istota zaświadczenia tkwi w tym, że nie jest ono aktem woli organu, ale aktem wiedzy. W niniejszej sprawie organ dokonał ustaleń – z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 – na podstawie dostępnych danych pozostających w dyspozycji Wydziału [...] KWP w [...] oraz znajdujących się w archiwalnych aktach osobowych i stwierdził, że nie odnaleziono dokumentacji potwierdzającej pełnienie przez wnioskodawcę służby w latach 1991-2013 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Okoliczność, że w ocenie skarżącego w archiwach KWP w [...] winny znajdować się dokumenty, które powinny wskazywać na wykonywanie czynności uzasadniających podwyższenie emerytury, nie zmienia ustaleń organu i nie stanowi o niezgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Organ odmówił bowiem wydania zaświadczenia wskazując, że żadne dane, którymi dysponował i które przedstawił, nie pozwalały na jego wydanie. Biorąc pod uwagę, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.