II SA/Wa 288/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant, referent stażysta Magdalena Frąckiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w N. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia i przeniesienia do rezerwy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w N. w dniu [...] grudnia 2017 r. wydał decyzję nr [...] w przedmiocie zwolnienia i przeniesienia do rezerwy [...] K. K. z dniem [...] maja 2017 r. w posiadanym przez niego stopniu wojskowym. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że [...] K. K. przybył w dniu [...] maja 2017 r. do [...] Batalionu [...] w C. celem pełnienia służby przygotowawczej do Narodowych Sił Rezerwowych. W dniu [...] maja 2017 r. skarżący wystąpił z wnioskiem do Dowódcy [...] Batalionu [...] o zwolnienie ze służby przygotowawczej, motywując to względami zdrowotnymi. Dowódca [...] Batalionu [...] postanowił uwzględnić przedmiotowy wniosek w całości i zwolnić skarżącego z dniem [...] maja 2017 r. ze służby przygotowawczej i przenieść do rezerwy, co zostało postanowione decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji do Dowódcy [...] Pułku [...]. Dowódca [...] Pułku [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dowódca [...] Batalionu [...] w czasie rozpatrywania sprawy skierował do strony pismo z prośbą o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie. Zainteresowany wskazał, że chciałby wycofać swój wniosek o zwolnienie i powrócić do pełnienia służby przygotowawczej w ramach [...] turnusu w [...] Batalionie [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Dowódca [...] Batalionu [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowił zwolnić skarżącego ze służby przygotowawczej z dniem [...] maja 2017 r. w posiadanym przez niego stopniu wojskowym. K. K. złożył od powyższej decyzji kolejne odwołanie. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Dowódca [...] Pułku [...] ponownie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że K. K. przebywał na zwolnieniu lekarskim w dniach od [...] do [...] maja 2017 r., tj. 14 dni szkoleniowych, co potwierdzają zwolnienia lekarskie nr [...] oraz nr [...]. Do wymiaru dni nieuczestniczenia w zajęciach programowych zaliczone zostały także soboty, które były dniami szkoleniowymi dla żołnierzy. Zdaniem organu przełożony żołnierza zasadnie nie dopuścił go do wykonywania obowiązków służbowych w tych dniach. Zgodnie z pkt C ppkt 4 regulaminu kształcenia żołnierzy służy przygotowawczej, stanowiącym załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie służby przygotowawczej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 449), żołnierz, który nie uczestniczył w zajęciach programowych, w wymiarze powyżej dziesięciu kolejno po sobie następujących dni szkoleniowych, z przyczyn innych niż służbowe, nie spełnia warunków dopuszczenia do egzaminu kończącego kształcenie, co zgodnie z pkt. D ppkt 1 ww. regulaminu jest warunkiem ukończenia kształcenia w ośrodku szkolenia, jakim był [...] Batalion [...]. Punkt C ppkt 4 regulaminu kształcenia żołnierzy służy przygotowawczej, stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie służby przygotowawczej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 449) jest, zdaniem Dowódcy [...] Batalionu [...], podstawą do zwolnienia ze służby przygotowawczej, bowiem warunkiem ukończenia kształcenia jest przystąpienie do egzaminu końcowego. Zwolnienie następuje z dniem [...] maja 2017 r. Data ta wynikała z wniosku o zwolnienie ze służby przygotowawczej. Dowódca [...] Batalionu [...] nie znalazł podstaw do zmiany daty zwolnienia, bowiem już w tym dniu żołnierz kwalifikował się do zwolnienia z ww. względów, nawet jeśli przyjmować skuteczność cofnięcia przez niego wniosku o zwolnienie ze służby. Nadmieniono również, że [...] Batalion [...] nie prowadzi w bieżącym roku szkolenia służby przygotowawczej, nie ma też takiego rozkazu w najbliższym czasie, brak jest zatem możliwości dokończenia służby przygotowawczej w [...]. Dowódca [...] Batalionu [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowił zwolnić żołnierza ze służby przygotowawczej z dniem [...] maja 2017 r. w posiadanym przez niego stopniu wojskowym decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Od wskazanej decyzji żołnierz złożył odwołanie w dniu [...] listopada 2017 r. Organ II instancji – Dowódca Jednostki Wojskowej [...] stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił i przeanalizował sytuację kadrową w aspekcie, w jakim sytuacja ta ma wpływ na status skarżącego w strukturach Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Organ ten nie przekroczył granic prawa, a wydana w sprawie decyzja spełnia wymogi określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP jednoznacznie określają, że zwolnienie żołnierza pełniącego służbę przygotowawczą nie jest obligatoryjne, lecz fakultatywne. Z uwagi na nieuczestniczenie w zajęciach programowych w wymiarze powyżej dziesięciu kolejno po sobie następujących dni szkoleniowych, w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne umożliwiające zwolnienie żołnierza pełniącego służbę przygotowawczą przed upływem czasu jej trwania. Nieobecności w zajęciach wynikały z prawidłowo wystawionych zwolnień lekarskich, czego strona odwołująca się nie neguje. Żołnierz podnosił, iż był wręcz przymusowo izolowany w trakcie zwolnień z zajęć programowych. Zdaniem organu w zaistniałej sytuacji przełożeniu mieli pełne prawo, a nawet obowiązek, nie dopuścić żołnierza do szkolenia we wskazanym okresie. Argumentacja strony odwołującej się jest nielogiczna, niespójna i nie może się ostać. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] stwierdził, że organ I instancji właściwie przeanalizował sytuację odwołującego w celu rozstrzygnięcia sprawy i ustalił, czy istnieje słuszny interes przemawiający za pozostawieniem żołnierza w służbie. Zbadał też, czy istnieje interes społeczny, w tym przypadku rozumiany jako potrzeby Sił Zbrojnych lub też, czy interes społeczny sprzeciwia się uwzględnieniu słusznego interesu strony. W służbie wojskowej powinni pozostać jedynie żołnierze najlepiej przygotowani do realizacji zadań na zajmowanych i planowanych do wyznaczenia stanowiskach służbowych. W zawodowej służbie wojskowej powinni pozostać żołnierze, którzy swą postawą, kwalifikacjami oraz zaangażowaniem w służbie gwarantują wykonywanie zadań nałożonych na Siły Zbrojne RP. Kumulacja powyższych czynników jednoznacznie wskazuje na pejoratywny wydźwięk całokształtu przebiegu służby wojskowej K. K., tym samym nie tylko uniemożliwiając mu dalsze pełnienie zawodowej służby wojskowej, ale również – co nie powinno pozostać bez znaczenia, w sposób demoralizujący wpływa na innych żołnierzy. Stanowiska służbowe w Wojsku Polskim winny być obsadzane żołnierzami zawodowymi, którzy nie tylko spełniają wymagania formalne do ich objęcia, ale też dają gwarancję długoterminowego wykonywania powierzonych im zadań w sposób najbardziej profesjonalny. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] po dokonanej analizie materiału dowodowego podzielił stanowisko organu I instancji. Wobec zaakcentowanych aspektów przedmiotowej sprawy, interes społeczny – tożsamy z interesem Sił Zbrojnych RP bezsprzecznie przeważa, w ocenie organu, nad słusznym interesem strony. Podtrzymana data zwolnienia ze służby przygotowawczej podyktowana jest faktem, iż w momencie zwolnienia decyzja taka mogła zostać podjęta zgodnie z prawem. Żołnierz i tak zostałby z niej w krótce zwolniony z końcem szkolenia, a dalsze pozostawanie w służbie, generowałoby kolejne niepotrzebne koszty, co stało w sprzeczności z potrzebami Sił Zbrojnych. K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w N. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Skarżący zarzucił wskazanej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: ‒ art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wybiórcze stosowanie przepisów prawa i nieuwzględnienie podnoszonego w odwołaniu faktu, że przed powołaniem do odbycia służby przygotowawczej w tej jednostce skarżący pełnił już służbę przygotowawczą w [...] Pułku [...] w W., z której po ponad miesiącu jej pełnienia był zmuszony zrezygnować z ważnych względów rodzinnych, ‒ art. 107 § 1 k.p.a. poprzez przywołanie i argumentowanie w jej uzasadnieniu przepisów, które nie zobowiązywały i nie uprawniały do zwolnienia go ze służby przygotowawczej. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniósł również o zobowiązanie organu II instancji do podania do publicznej wiadomości treści orzeczenia sądu, a także przeproszenia za bezpodstawne pomówienia. Zdaniem skarżącego organ w uzasadnieniu decyzji nie wykazał związku przepisu art. 98e ust. 5 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, będącego podstawą zwolnienia, ze stanem faktycznym sprawy. Nadmienił, że w opinii służbowej otrzymał ocenę ogólną [...], której nie można uznać za dającą podstawy do zwolnienia na podstawie ww. przepisu. Brak uczestnictwa w zajęciach programowych wynikał ze zwolnień lekarskich udzielonych najpierw na okres od [...] do [...] maja 2017 r., a następnie z inicjatywy przełożonych od [...] do [...] maja 2017 r., i był skutkiem [...] spowodowanego upadkiem podczas porannego rozruchu fizycznego. Pomimo wskazania lekarskiego "chory może chodzić" zawartego w pierwszym zwolnieniu lekarskim dowódca kompani poleceniem służbowym zwolnił skarżącego z uczestniczenia w zajęciach również prowadzonych w formie teoretycznych wykładów, pomimo jego sprzeciwu. W drugim zwolnieniu wydanym w dniu [...] maja 2017 r., czyli jeszcze w trakcie obowiązywania okresu pierwszego zwolnienia, we wskazaniu lekarza stwierdzono "chory powinien leżeć". Nie można się zgodzić z twierdzeniem, że brak uczestniczenia w zajęciach programowych został potraktowany jako "przyczyny inne niż służbowe", jak wynika z uzasadnień decyzji I i II instancji. W uzasadnieniu decyzji I i II instancji brak jest wyjaśnienia przyczyn odmowy uwzględnienia wniosku o warunkowe dopuszczenie do egzaminu końcowego. Skarżący nadmienił, że w okresie od [...] września do [...] października 2016 r. odbywał już służbę przygotowawczą w [...] w W., jednak musiał z niej zrezygnować z powodu choroby matki. Zakres materiału przewidziany do szkolenia podstawowego w ramach służby przygotowawczej w [...] Batalionie [...] w C. przez ponad miesiąc realizował pół roku wcześniej w poprzedniej jednostce wojskowej. Wskazane okoliczności, zdaniem skarżącego, dawały podstawę do warunkowego dopuszczenia do egzaminu końcowego. Skarżący podkreślił, że nie ma podstaw twierdzenie organu, iż wywiera on demoralizujący wpływ na innych żołnierzy, a także negatywny wpływ na poziom jakościowy armii. W [...] Batalionie [...] w C. nie dano mu możliwości wykazania się swoim zaangażowaniem i oddaniem służbie, jak to miało miejsce podczas wcześniejszej, krótkiej służby w jednostce w W., gdzie był dwukrotnie wyróżniany. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem, całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98e ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten stanowi, iż żołnierza pełniącego służbę przygotowawczą można zwolnić z tej służby przed upływem czasu jej trwania w przypadku nieuzyskiwania przez niego zadowalających wyników w nauce lub niezaliczenia egzaminów prowadzonych zgodnie z programem szkolenia, a także na jego pisemny wniosek złożony drogą służbową i uzasadniony szczególnie ważnymi względami osobistymi lub rodzinnymi. Istotą problemu prawnego występującego w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie, czy organy wojskowe prawidłowo zastosowały wobec skarżącego ww. przepis art. 98e ust. 5. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przyczyną zwolnienia skarżącego ze służby przygotowawczej było nieprzystąpienie przez niego do egzaminów prowadzonych zgodnie z programem szkolenia. Nie było w sprawie kwestionowane, że przyczyną tej sytuacji była choroba skarżącego, potwierdzona zwolnieniami lekarskimi, trwająca od [...] do [...] maja 2017 r., tj. 14 dni szkoleniowych. Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 marca 2015 r. w sprawie służby przygotowawczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 449, zwane dalej rozporządzeniem), w załączniku nr 2 A stanowi, że żołnierz, który nie uczestniczył w zajęciach programowych, w wymiarze powyżej dziesięciu kolejno po sobie następujących dni szkoleniowych, z przyczyn innych niż służbowe, nie spełnia warunków dopuszczenia do egzaminu kończącego kształcenie (pkt 4). Komendant szkoły wojskowej albo komendant ośrodka szkolenia może warunkowo dopuścić do egzaminu żołnierza, który z uzasadnionych przyczyn nie spełnił warunków dopuszczenia do egzaminu kończącego kształcenie (pkt 6). Powołany wyżej art. 98e ust. 5 ustawy jest przepisem o charakterze uznaniowym, gdyż stanowi, że żołnierza w przypadku zaistnienia wskazanych w nim przesłanek można zwolnić ze służby przygotowawczej. Zatem to od uznania właściwego organu wojskowego zależy, czy skorzysta z uprawnień wynikających z tego przepisu. Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy, w tym przypadku zadecydowania o pozostawieniu bądź nie żołnierza w służbie przygotowawczej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 k.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy załatwieniu sprawy administracyjnej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu, czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10 oraz wyrok NSA z dnia 1 września 2016 r., sygn. akt I OSK 632/15 – Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, iż sporządzając uzasadnienie decyzji, organ administracji publicznej winien mieć zatem na uwadze szczególną funkcję jaką przepisy k.p.a. wyznaczają tej części decyzji i wymogi (wskazane w art. 107 § 3 k.p.a.), którym powinno ono odpowiadać. Zawarte w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia są bowiem istotne dla strony, która korzystając z przysługującego jej prawa zaskarżenia decyzji, będzie mogła ocenić i ustosunkować się do argumentów organu wydającego decyzję ale także, co w rozpoznawanej sprawie wymaga podkreślenia, ich treść pozwala Sądowi na dokonanie oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania i jego skutku w postaci decyzji. Uzasadnienie decyzji stosownie do art. 107 § 1 k.p.a., stanowi jej integralną część i kontroli Sądu podlega decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok NSA sygn. akt I SA/Gd 668/98). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn dla których odmówił dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Tymczasem uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji nie czynią zadość wymogom, którym powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji o charakterze uznaniowym. Nie zawierają one jakiejkolwiek oceny wykraczającej poza stwierdzenie, że skarżący nie uczestniczył w zajęciach programowych w wymiarze powyżej 10 dni kolejno po sobie następujących dni szkoleniowych. Brak jest w nim oceny słusznego interesu skarżącego, związanego między innymi z tym, że przyczyną trudności w zaliczeniu programu szkolenia była jego choroba, spowodowana kontuzją, której uległ podczas szkolenia w dniu [...] maja 2017 r. Okoliczność tę potwierdza oświadczenie poszkodowanego, protokół powypadkowy i meldunek o wypadku, zawarte w aktach administracyjnych sprawy. W zakresie oceny interesu społecznego organ, zdaniem Sądu, również nie dołożył należytej staranności, co znalazło swe odbicie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Można wręcz twierdzić, że organ takiej oceny w ogóle nie dokonał, gdyż uwagi zawarte na stronach 4-6 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego dotyczą oficerów pełniących zawodową służbę wojskową. Ponadto organ zawarł tam stwierdzenie o pejoratywnym wydźwięku całokształtu przebiegu służby wojskowej skarżącego wpływającym demoralizująco na innych żołnierzy. Stwierdzenie to jest, jak się wydaje, zapożyczeniem z treści uzasadnienia innej decyzji, gdyż organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił, w oparciu o jaki materiał dowodowy poczynił te ustalenia. Wobec tego, że powołane wyżej przepisy rozporządzenia przewidują możliwość warunkowego dopuszczenia pełniącego służbę przygotowawczą do egzaminów, uzasadnienie decyzji o zwolnieniu ze służby powinno wyjaśniać, dlaczego w odniesieniu do skarżącego nie skorzystano z takiej możliwości, pomimo tego, że nie spełnił on warunków dopuszczenia do egzaminu kończącego kształcenie z uzasadnionych przyczyn (kontuzja, której doznał podczas porannego rozruchu fizycznego). Wyjaśnienia takiego w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak. Uznać należało zatem, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż ich uzasadnienia nie zawierają w niezbędnym zakresie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny dokonać ponownej oceny jej okoliczności faktycznych i prawnych z uwzględnieniem wskazówek i poglądów prawnych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. jak w sentencji wyroku.