II SA/Wa 293/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Danuta Kania (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Wyższej Szkoły [...] w W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmian w statucie uczelni oddala skargę Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, działając na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164, poz. 1365 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Senatu Wyższej Szkoły [...] z siedzibą w W. uchwalającej zmiany w statucie ww. uczelni. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu [...] października 2011 r. Senat Wyższej Szkoły [...] w W. podjął uchwałę nr [...] uchwalającą zmiany w statucie ww. uczelni. W dniu [...] października 2011 r. do Ministerstwa wpłynęło pismo z dnia [...] października 2011 r. Rektora Wyższej Szkoły [...] z siedzibą w W. przekazujące ww. uchwałę. Następnie organ stwierdził, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego stwierdza nieważność uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora uczelni, z wyłączeniem decyzji administracyjnej, w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni, nie później niż w terminie dwóch miesięcy od otrzymania uchwały lub decyzji. Na podstawie powyższego przepisu Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego sprawuje nadzór państwowy nad uczelniami, który ma wyłącznie charakter nadzoru prawnego i dotyczy badania zgodności działań organów uczelni z przepisami ustawy oraz jej statutem. W toku badania legalności uchwały nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Minister stwierdził jej niezgodność z przepisami statutu Wyższej Szkoły [...] w W. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, statut uczelni niepublicznej nadaje jej założyciel albo uchwala organ kolegialny wskazany w statucie, z zastrzeżeniem art. 24 ust. 1, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w uczelni. Na podstawie art. 59 powołanej ustawy przepis art. 58 stosuje się również do zmian w statucie. Przepis ten oznacza, że w zależności od uregulowań statutowych, kompetencja dotycząca nadawania statutu i zmian w statucie może należeć do założyciela bądź organu kolegialnego uczelni. Zgodnie z § 42 ust. 1 statutu Wyższej Szkoły [...], statut uczelni i zmiany w statucie nadaje jej założyciel po zasięgnięciu opinii senatu. W związku z powyższym podmiotem uprawnionym do nadawania statutu i dokonywania zmian w statucie przedmiotowej uczelni jest jej założyciel. Senat ma jedynie kompetencje opiniodawcze w powyższym zakresie. Mając na względzie powyższe, zdaniem organu, uchwała nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Senatu Wyższej Szkoły [...] w W. jest niezgodna z § 42 ust. 1 statutu tejże uczelni, w związku z tym należało stwierdzić jej nieważność. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi Wyższej Szkoły [...] w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie ww. rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucając, iż organ podejmując rozstrzygnięcie nadzorcze działał w warunkach uruchomionej już przez siebie procedury określonej w przepisie art. 37 ust. 1 ww. ustawy. W dniu [...] listopada 2011 r. organ wystosował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i tym samym wszczął procedurę objętą ww. regulacją. W zakreślonym w wezwaniu terminie (7 dni) nie było możliwości usunięcia naruszenia prawa, co wynika z regulacji statutu uczelni dotyczących zwoływania posiedzeń Senatu. Niemniej jednak, pismem z dnia [...] listopada 2001 r., Rektor poinformował organ, iż posiedzenie Senatu zostało zwołane na [...] grudnia 2011 r. W dacie skierowania ww. pisma do organu Rektor nie znał treści rozstrzygnięcia nadzorczego Ministra z dnia [...] grudnia 2011 r. W świetle powyższego, w ocenie strony skarżącej, organ naruszył przepisy art. 36 i 37 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, bowiem bez wyczerpania procedury z art. 37 ww. ustawy, podjął sankcje przewidziane w art. 36 ust. 1 ustawy. Niezależnie od powyższego, strona skarżąca podniosła, iż wobec wieloletniego paraliżu w funkcjonowaniu uczelni, wynikającego z niemożności zajęcia stanowiska przez dwuosobowego założyciela uczelni, Senat podjął inicjatywę ustabilizowania sytuacji formalnej. Senat działał w pełnym przekonaniu, że wykonuje zalecenia sformułowane przez organ nadzoru w protokole kontroli, przeprowadzonej w 2011 r. Podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w istocie uniemożliwia wykonanie nałożonych na uczelnię zobowiązań pokontrolnych. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Wskazał, iż skarga została złożona po upływie 30-dniowego terminu do jej wniesienia, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] grudnia 2011 r. zostało doręczone Rektorowi uczelni w dniu 8 grudnia 2011 r., zaś skarga została wniesiona w dniu 9 stycznia 2012 r. W związku z powyższym zachodzi przesłanka do odrzucenia skargi, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Nadto organ podniósł, że skarga nie została skutecznie złożona, bowiem uchwała z dnia [...] października 2011 r. powołująca P. B. na Rektora uczelni została podjęta przez Radę Powierniczą - organ formalnie nieistniejący (wprowadzony do statutu uchwałą Senatu nr [...] z dnia [...] października 2011 r.). Z tego względu zachodzi konieczność odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 ww. ustawy. Jednocześnie organ stwierdził, iż skarga na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze jest bezzasadna. Zdaniem organu, błędne są twierdzenia skargi, iż pismem z dnia [...] listopada 2011 r. Minister wezwał uczelnię do usunięcia naruszenia prawa, wszczynając tym samym procedurę przewidzianą w art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym. Wskazane pismo dotyczyło nieważności uchwał Rady Powierniczej, a nie uchwały Senatu i zostało wystosowane do uczelni niezależnie od postępowania nadzorczego, o którym mowa w art. 36 ww. ustawy. W piśmie tym wezwano uczelnię do uchylenia uchwał Rady Powierniczej z dnia [...] października 2011 r. z uwagi na fakt, że zostały one podjęte przez organ nieumocowany i formalnie nieistniejący. Minister mógł jedynie poinformować uczelnię o bezskuteczności uchwał Rady Powierniczej, nie miał natomiast możliwości zastosowania trybu nadzorczego i stwierdzenia ich nieważności, ponieważ Rada Powiernicza formalnie nie była ważnie powołanym organem kolegialnym uczelni. Dodatkowo organ podniósł, iż procedura nadzoru, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym odbywa się w trybie niezależnym od postępowania uregulowanego w art. 37 ww. ustawy. Niesłusznie więc strona skarżąca twierdzi, iż Minister - bez wyczerpania procedury z art. 37 ust. 1 ww. ustawy - nie może podejmować sankcji przewidzianych w art. 36 ust. 1 ustawy. Pismo z dnia [...] listopada 2011 r. nie było wezwaniem w rozumieniu art. 37 ust. 1 ww. ustawy, a fakt jego wystosowania do uczelni nie miał żadnego wpływu na późniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zakres kognicji sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, określają przepisy art. 3 § 2 i 3 oraz art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.". Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (1) decyzje administracyjne, (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, (4) inne, niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, (5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, (6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, (7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, (8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Zgodnie zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach. Taką właśnie szczególną regulację szczególną przewiduje ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164, poz. 1365 ze zm.). Zgodnie z art. 36 ust. 1 ww. ustawy Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego stwierdza nieważność uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora uczelni, z wyłączeniem decyzji administracyjnej, w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni, nie później niż w terminie dwóch miesięcy od otrzymania uchwały lub decyzji. Na rozstrzygnięcie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub decyzji służy w terminie trzydziestu dni od dnia jej doręczenia, skarga do właściwego sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] grudnia 2011 r. wniosła, reprezentowana przez Rektora, Wyższa Szkoła [...] z siedzibą w W. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organu, skarga została złożona skutecznie, bowiem Rektor – P. B. miał legitymację do reprezentowania uczelni jako strony przedmiotowego postępowania sądowo-administracyjnego (art. 66 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym). Legitymacja ta wynikała z uchwały nr [...] Rady Powierniczej Wyższej Szkoły [...] w W. z dnia [...] października 2011 r. Wskazana uchwała została podjęta w konsekwencji uchwalenia zmian w statucie uczelni uchwałą nr [...] Senatu Wyższej Szkoły [...] w W. z dnia [...] października 2011 r. Ta właśnie uchwała Senatu była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, którego oceny legalności dokonał Sąd w przedmiotowym postępowaniu. Dopiero zatem prawomocne zakończenie postępowania sądowo-administracyjnego w niniejszej sprawie przesądzi kwestię legalności wyboru P. B. na stanowisko Rektora i - w konsekwencji - jego legitymację do reprezentowania uczelni. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku organu o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem organu, że skarga została złożona po upływie terminu, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że będące przedmiotem skargi rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Wyższej Szkole [...] w W. w dniu 8 grudnia 2011 r. Skarga natomiast została złożona w dniu 5 stycznia 2012 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu, o czym stanowi data stempla pocztowego na kopercie, w której skarga została nadana. Brak jest zatem podstaw do odrzucenia skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przechodząc do oceny merytorycznej przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, natomiast zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego stanowił cytowany wyżej przepis art. 36 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym. Na podstawie ww. przepisu Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego sprawuje nadzór państwowy nad uczelniami, który ma wyłącznie charakter nadzoru prawnego i dotyczy badania zgodności działań organów uczelni z przepisami ustawy oraz jej statutem. W ocenie Sądu, Minister zasadnie stwierdził niezgodność uchwały nr [...] Senatu Wyższej Szkoły [...] w W. z dnia [...] października 2011 r. ze statutem uczelni. Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, statut uczelni niepublicznej nadaje jej założyciel albo uchwala organ kolegialny wskazany w statucie, z zastrzeżeniem art. 24 ust. 1, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w uczelni. Na podstawie art. 59 powołanej ustawy przepis art. 58 stosuje się również do zmian w statucie. Z powyższego wynika, że w zależności od uregulowań statutowych, kompetencja dotycząca nadawania statutu i zmian w statucie może należeć do założyciela bądź do organu kolegialnego uczelni. Statut Wyższej Szkoły [...] w W., nadany decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] maja 2010 r., nie wskazuje jakiegokolwiek organu kolegialnego uprawnionego do nadania lub zmiany statutu. Przepis § 42 ust. 1 statutu stanowi, iż statut uczelni i zmiany w statucie nadaje jej założyciel po zasięgnięciu opinii senatu. Zatem podmiotem uprawnionym do nadawania statutu i dokonywania zmian w statucie przedmiotowej uczelni jest jej założyciel w osobach K. J. i A. M., którzy łącznie uprawnieni są do wprowadzenia zmian w statucie. Senat ma jedynie kompetencje opiniodawcze w powyższym zakresie. Mając na względzie powyższe, podzielić należy stanowisko organu, iż uchwała nr [...] Senatu Wyższej Szkoły [...] w W. z dnia [...] października 2011 r. jest niezgodna z przepisem § 42 ust. 1 statutu tejże uczelni. Wskazana niezgodność stanowiła podstawę do stwierdzenia nieważności ww. uchwały na zasadzie powołanego wyżej art. 36 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym. Nie można zgodzić się z zarzutem podniesionym w skardze, iż organ podejmując przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze działał w warunkach już uruchomionej procedury z art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i tym samym naruszył dyspozycje zawarte w art. 36 ust. 1 i 37 ust. 1 ww. ustawy. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy, jeżeli uczelnia lub założyciel uczelni niepublicznej prowadzą działalność niezgodną z przepisami prawa, statutem lub pozwoleniem, o którym mowa w art. 20 ust. 2, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego wzywa organy uczelni lub założyciela uczelni niepublicznej do zaprzestania tej działalności i usunięcia jej skutków, wyznaczając w tym celu odpowiedni termin. Nakaz zaprzestania oraz usunięcia skutków działalności niezgodnej z przepisami ustawy, statutem lub pozwoleniem, następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 30 ustawy). W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że pismo z dnia [...] listopada 2011 r. stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu ww. przepisu. Po pierwsze, zostało ono skierowane do Rektora uczelni nie przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, lecz przez zastępcę dyrektora Departamentu Nadzoru i Organizacji Szkolnictwa Wyższego, który nie działał z upoważnienia Ministra. Po drugie, w piśmie tym zawarto jedynie informację odnośnie wadliwości (bezskuteczności) uchwały nr [...] Senatu z dnia [...] października 2011 r., nie wezwano natomiast do jej uchylenia. Po trzecie, w piśmie tym nie wskazano jako podstawy prawnej art. 37 ust. 1 ww. ustawy. W konsekwencji, pismo to nie stanowiło decyzyjnego nakazu zaprzestania oraz usunięcia skutków działalności uczelni niezgodnej z przepisami ustawy, o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 ustawy, a fakt jego skierowania do uczelni nie miał żadnego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie nadzorcze. Na marginesie zauważyć należy, że procedura nadzoru, o której mowa w art. 36 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym odbywa się w trybie niezależnym od postępowania wynikającego z art. 37 ww. ustawy. Nie ma zatem racji strona skarżąca twierdząc, że bez wyczerpania procedury określonej w art. 37 ustawy, Minister nie może stosować sankcji przewidzianych w art. 36 ust. 1 ustawy. Końcowo, odnosząc się do stanowiska strony skarżącej, że stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Senatu z dnia [...] października 2011 r. uniemożliwia realizację wniosków zawartych w protokole kontroli z dnia [...] października 2011 r. wskazać należy, iż oczywistym jest, że realizacja wniosków pokontrolnych nie może prowadzić do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.