II SA/Wa 293/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska Sędzia WSA – Andrzej Góraj (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2014 r. ze skargi T. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie wyznaczenia na stanowisko służbowe – oddala skargę – Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] października 2013 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie wyznaczenia [...] T.P. na stanowisko służbowe radcy prawnego w Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych, w części dotyczącej zaszeregowania tego stanowiska służbowego do grupy uposażenia 15B. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.), uposażenie radcy prawnego – żołnierza zawodowego, nie może być niższe od uposażenia przewidzianego dla żołnierza zajmującego stanowisko służbowe głównego specjalisty albo stanowisko równorzędne. Organ ustalił, że w jednostkach wojskowych Sił Zbrojnych występują również stanowiska służbowe głównych specjalistów zaszeregowane do grupy uposażenia U-15B. Wskazał ponadto, że także porównanie do stanowisk równorzędnych względem stanowiska głównego specjalisty, dokonane w obrębie stanowisk służbowych występujących w jednostce wojskowej, w której oficer pełni służbę wojskową, prowadzi do wniosku, iż stanowisko radcy prawnego zostało zaszeregowane prawidłowo. Jednocześnie Minister zwrócił uwagę na okoliczność, że w kwestii uposażenia radcy prawnego – żołnierza zawodowego – istnieje rozbieżność w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co powoduje, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji różnej wykładni art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żołnierz wskazał, że źródłem jego roszczeń są orzeczenia sądów administracyjnych w sprawach jego kolegów (radców prawnych), którzy zajmując stanowiska radców prawnych, skutecznie dochodzili prawa do uposażenia należnego na stanowisku z grupą uposażenia 16A. Podniósł też, że nie ma możliwości zweryfikowania stanowiska organu co do istnienia w strukturach Sił Zbrojnych stanowisk głównego specjalisty w grupie uposażenia niższej niż 16A. Oficer podkreślił, że organ nie tylko nie uwzględnia orzeczeń sądów w analogicznych sprawach, ale nie stosuje nawet głoszonych przez siebie zasad. Nie konkretyzuje przy tym, do których kluczowych stanowisk zostało porównane stanowisko radcy prawnego i jakimi kryteriami organ kierował się porównując stanowiska. Żadne ze stanowisk szefów wydziałów, które rzekomo jest tożsame ze stanowiskiem głównego specjalisty, kryteriów tych nie spełnia. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że z przepisu art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych wynika postulat zapewnienia radcy prawnemu – żołnierzowi zawodowemu, uposażenia zasadniczego na poziomie nie niższym od uposażeń otrzymanych przez żołnierzy zawodowych zajmujących stanowiska służbowe głównych specjalistów lub stanowiska równorzędne względem stanowisk służbowych głównych specjalistów. Wskazał, że interpretuje ten przepis w ten sposób, że radcy prawnemu należy zapewnić uposażenie na poziomie nie niższym od uposażenia przewidzianego dla stanowiska służbowego głównego specjalisty, występującego w jednostce wojskowej, w której radca prawny pełni służbę wojskową. W razie, gdy stanowisko takie nie występuje w strukturze organizacyjnej jednostki wojskowej, porównania uposażenia dokonuje się w odniesieniu do stanowiska służbowego równorzędnego stanowisku głównego specjalisty, przy czym w cytowanej ustawie nie zamieszczono kryteriów ustalenia stanowiska równorzędnego stanowisku służbowemu głównego specjalisty. Organ wskazał, że stanowisko zajmowane przez stronę zostało zaszeregowane prawidłowo. Zasygnalizował przy tym, że znane mu są wyroki sądów administracyjnych, zawierające odmienną wykładnię omawianego przepisu. Minister podniósł ponadto, że w wyniku przeglądu etatów jednostek wojskowych ustalono, iż stanowiska służbowe głównych specjalistów były w 2009 r. zaszeregowane do grup uposażenia 15B, 16A i 16C (obecnie są również zaszeregowane dodatkowo do grupy uposażenia 16). Zwrócił też uwagę, że wspomniane wyroki nie wiążą go w niniejszej sprawie, lecz może wskazać również inne grupy uposażenia, do których są zaszeregowane stanowiska służbowe głównych specjalistów. W konkluzji organ stwierdził, że nie sposób uznać, iż zajmowane przez stronę stanowisko służbowe radcy prawnego zostało zaszeregowane rażąco niezgodnie z ustawą o radcach prawnych, bowiem otrzymywane przez niego uposażenie zasadnicze według stanowiska służbowego, było równe uposażeniu, jakie otrzymywali żołnierze zawodowi zajmujący stanowiska służbowe głównych specjalistów. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T.P. wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz nieważności decyzji utrzymanej nią w mocy. Zarzucił organowi naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 22 ze znaczkiem 4 ust. 1 ustawy o radcach prawnych poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w badanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, - art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu podał, że w całości podtrzymuje zarzuty i argumentację podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji z 2004 r. oraz we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Podniósł ponownie, że organ nie uwzględnia w swoich decyzjach zasad postępowania w sprawach żołnierzy – radców prawnych, wypracowanych przez sądy administracyjne. Zdaniem skarżącego przyznane radcy prawnemu, będącemu żołnierzem zawodowym, uposażenie w wysokości niższej od tego, jakie przysługuje na stanowisku głównego specjalisty (16A), świadczy o rażącym naruszeniu art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy o radcach prawnych i stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie, w jakim dotyczy zaszeregowania w stawce niższej niż 16A. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, iż w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została decyzja podjęta w trybie nadzorczym, tj. w postępowaniu nieważnościowym, a nie w zwykłym postępowaniu administracyjnym. W przepisie art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej K.p.a., ustanowiona została zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z jego brzmieniem, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Na doniosłość tej zasady zwraca się uwagę w doktrynie. "Zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego w świadomości społecznej zasada ta uchodzić będzie z pewnością za jedno z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego (...). Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji (...)". (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 123). Wyjątki od zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymienione są w przepisie art. 16 § 1 zd. 2 K.p.a. i obejmują m.in. stwierdzenie nieważności decyzji w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.). Specyfika powyższego postępowania nadzwyczajnego wyraża się przede wszystkim w tym, że organ administracji publicznej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swojej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezdolność z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., IV SA 393/87, ONSA 1990, Nr 1, poz. 1, wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSN 1996, Nr 18, poz. 258). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" zostało objaśnione w doktrynie oraz orzecznictwie. Przyjmuje się, że występuje ono w przypadku oczywistego i wyraźnego naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, a jego skutków nie można zaakceptować z punktu wymagań praworządności. W konsekwencji nie dochodzi do rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisu prawa, którego stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni, a jej wynik jest sporny w orzecznictwie. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż przepis art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.), będący przepisem o charakterze gwarancyjnym w zakresie wynagrodzenia radcy prawnego, stwarza problemy interpretacyjne. Stosownie do jego brzmienia, radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku pracy ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Wynagrodzenie to nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy. Jeżeli prawo do dodatków uzależnione jest od wymogu kierowania zespołem pracowników, wymogu tego nie stosuje się do radcy prawnego. Natomiast w myśl art. 8 ust. 5 tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o "stosunku pracy", "zatrudnieniu", "wynagrodzeniu", rozumie się przez to również odpowiednio "stosunek służbowy", "pełnienie służby" i "uposażenie". Wreszcie zgodnie z przepisem art. 75 ustawy o radcach prawnych, stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych i aplikantów radcowskich będących żołnierzami w czynnej służbie wojskowej, funkcjonariuszami Policji, (...) lub Służby Więziennej w zakresie nieokreślonym niniejszą ustawą określają przepisy odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie jest nią ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.). Jakkolwiek powołany przepis art. 224 ust.1 zd. 1 ustawy o radcach prawnych prawo do wynagrodzenia radcy prawnego wiąże z układem zbiorowym lub przepisami o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego, co w odniesieniu do radcy prawnego – żołnierza zawodowego należy rozumieć jako jednostkę wojskową, tym niemniej nie jest to w orzecznictwie oczywiste. W większości orzeczeń przyjmuje się, że uposażenie radcy prawnego żołnierza zawodowego musi być zaszeregowane do grupy uposażenia przewidzianej dla stanowiska głównego specjalisty, nawet w sytuacji, gdy w danej jednostce takie stanowisko nie występuje. Wtedy należy poszukiwać go w całej strukturze Sił Zbrojnych. Z kolei w innych orzeczeniach wyrażany jest pogląd, że w przepisie art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych chodzi wyłącznie o stanowisko głównego specjalisty w jednostce wojskowej, w której radca prawny pełni służbę, zaś w przypadku braku takiego stanowiska, należy odnosić uposażenie radcy prawnego do stanowiska równorzędnego. W niniejszej sprawie organ wskazał, iż w Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych, gdzie skarżący pełni służbę, stanowisko głównego specjalisty nie występuje. W związku z tym jego uposażenie zostało zaszeregowane w odniesieniu do kluczowych stanowisk służbowych występujących w tym Dowództwie. Żołnierz otrzymywał uposażenie na poziomie szefów wydziałów. Ponadto, jak wynika z przeglądu etatów jednostek wojskowych, na co powołał się organ, stanowiska służbowe głównych specjalistów były w 2009 r. zaszeregowane do grup uposażenia 16B, 16A i 16C (obecnie są również zaszeregowane dodatkowo do grupy 16). Tym samym nie sposób przyjąć, by Minister Obrony Narodowej, ustalając w decyzji z 2004 r. uposażenie żołnierza w grupie zaszeregowania 15B, dopuścił się rażącego naruszenia art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy o radcach prawnych. W konsekwencji jako zgodną z prawem należy ocenić zaskarżoną decyzję, utrzymującą w mocy poprzedzającą decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z 2004 r. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.