II SA/Wa 296/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2022 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz R. P. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r. poz. 723 ze zm.; dalej ustawa zaopatrzeniowa), po rozpatrzeniu wniosku Pana R.P. (skarżący, wnioskodawca) z [...] lutego 2018 r., odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pan R.P. wnioskiem z [...] lutego 2018 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. We wniosku przedstawił przebieg swojej służby. Wskazał, że w okresie od dnia [...] września 1983 r. do dnia [...] sierpnia 1987 r. był słuchaczem Wyższej Szkoły [...] specjalności Wojsk [...]. Po ukończeniu szkoły, zgodnie z odgórnym przydziałem, rozpoczął zawodową służbę wojskową w [...] Brygadzie WOP w [...] , jako oficer operacyjny w Granicznej Placówce Kontrolnej WOP w [...]. Następnie z dniem [...] maja 1988 r. został przeniesiony do służby w Granicznej Placówce Kontrolnej WOP w [...]. Kolejnym miejscem pełnienia służby była Graniczna Placówka Kontrolna WOP w [...] Oddziału WOP, gdzie realizował zadania służbowe w okresie od dnia [...] września 1989 r. do dnia [...] maja 1991 r., tj. do zakończenia zawodowej służby wojskowej. Wnioskodawca podkreślił, że po likwidacji Wojsk Ochrony [...] i utworzeniu Straży Granicznej, w której podjął służbę, w dalszym ciągu realizował te same czynności operacyjno-rozpoznawcze, mające na celu zabezpieczenie granicy państwowej i ściganie sprawców przestępstw granicznych. Dodał, że jednostka, w której pełnił służbę zmieniła nazwę z Granicznej Placówki Kontrolnej Wojsk Ochrony Pogranicza na Graniczną Placówkę Kontrolną Straży Granicznej, a zadania i formy pracy pozostały te same. Wnioskodawca zaznaczył, że nie realizował zadań związanych ze zwalczaniem opozycji demokratycznej. Do jego obowiązków należało zwalczanie przestępczości granicznej. Jak podał, był wielokrotnie wyróżniany i nagradzany za konkretne wyniki w służbie, a także za wzorowe jej pełnienie. Za zasługi na rzecz ochrony granicy państwowej został uhonorowany Odznaką Straży Granicznej. Zdaniem wnioskodawcy krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, w pełni uzasadnia jego wniosek. W związku z powyższym wniósł o wyłączenie zastosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Straży Granicznej w dniu [...] lutego 2009 r. i ma przyznane prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Zgodnie z pismem Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, uznano za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej okres służby ww. od dnia [...] października 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. 2 lata i 10 miesięcy, podczas gdy całkowity okres służby ww. wynosi 25 lat, 5 miesięcy i 20 dni. Z kopii akt osobowych o sygn. IPN [...] , przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Komendant Główny Straży Granicznej w piśmie z [...] października 2018 r. (znak:[...]) przekazał informacje dotyczące przebiegu służby ww. funkcjonariusza. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że wnioskodawca po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe. Komendant Główny Straży Granicznej poinformował, że w trakcie służby ww. miał podwyższane uposażenie zasadnicze i dodatek służbowy, a także awansowano go w stopniu służbowym, wyróżniano nagrodami pieniężnymi oraz pozytywnie opiniowano. Ponadto, za osiąganie wysokich wyników w działalności służbowej ww. nadano Odznakę Straży Granicznej. Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził również brak dokumentów potwierdzających udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego zdrowia i życia, niemniej jednak wskazał, iż charakter zadań wykonywanych przez ww. w jednostkach organizacyjnych Straży Granicznej może wskazywać na możliwość zaistnienia takich sytuacji. Ponadto, jak wynika z przekazanych przez Komendanta Głównego Straży Granicznej informacji, wnioskodawcy trzykrotnie obniżono dodatek służbowy do uposażenia, za niewłaściwe nadzorowanie czynności służbowych przez podległych mu funkcjonariuszy oraz opieszałą realizację poleceń Zastępcy Komendanta [...] OSG. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Organ podkreślił, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wskazano, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Organ przywołał również definicję krótkotrwałości ze słownika wyrazów bliskoznacznych. Organ podkreślił pierwszeństwo wykładni językowej, wskazując, że jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14). Przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy. Analizując drugą z przesłanek formalnych organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie, w oparciu o wykładnię językową należy wskazać, jak stwierdził organ, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych przytoczył synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Mając powyższe na uwadze, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Dlatego też stwierdził, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Organ podkreślił, że zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Należy jednak wskazać, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Podsumowując uznał, że zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Organ przytoczył fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, w którym NSA wyjątkowo ugruntował użyty w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powyższy zwrot stwierdzając, że: "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę »szczególnie uzasadnionych przypadków«, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia." W przywołanym powyżej wyroku NSA wskazano, że: "(...) unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem »służby na rzecz totalitarnego państwa« jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego." Organ przechodząc do analizy niniejszej sprawy wskazał, że całkowity okres pełnionej przez wnioskodawcę służby wynosi 25 lat, 5 miesięcy i 20 dni. Służba zainteresowanego na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 2 lat i 10 miesięcy, co stanowi ponad 11% całego okresu służby. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji niemal 3-letni okres służby na rzecz totalitarnego państwa przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Wskazany wyżej czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Wobec powyższego organ uznał, że przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona. Odnosząc się do spełnienia przesłanki rzetelności wykonywania przez wnioskodawcę zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., organ wskazał, że wśród dokumentów zawierających rozkazy o wyróżnieniu oraz wnioski o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie i stanowiska służbowe, stanowiących o rzetelności realizowanych przez stronę czynności służbowych, znajduje się również informacja o trzykrotnym obniżeniu wnioskującemu dodatku służbowego. W rozkazie personalnym Komendanta [...] Oddziału SG nr [...] z [...] lipca 2002 r. czytamy: "[...] R. P. w sposób niewłaściwy nadzoruje czynności służbowe przez podległego mu funkcjonariusza. Nie reaguje na błędne i opieszałe wykonywanie obowiązków służbowych przez podwładnego." Uzasadnienie rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału SG nr [...] z [...] sierpnia 2003 r. zawiera informacje, że: "[...] R. P. w sposób niewystarczający nadzoruje realizację czynności służbowych przez podległych mu funkcjonariuszy, co skutkuje niskim poziomem realizacji czynności oraz brakiem przestrzegania terminów zakładanych w kwartalnych planach pracy." Kolejnym dokumentem stanowiącym o nierzetelnym wykonywaniu zadań i czynności służbowych przez ww. jest, jak wskazał organ, rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału SG nr [...] z [...] września 2003 r., zawierający następujące sformułowanie: "[...] R. P. w sposób opieszały realizował polecenia Zastępcy Komendanta [...] Oddziału SG (...) związane z realizacją czynności służbowych." Mając na względzie przywołane wyżej okoliczności Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że osiągnięcia odnotowane przez wnioskodawcę po dniu 12 września 1989 r., niewątpliwie zasługują na aprobatę, jednakże cytowane wyżej zapisy rozkazów personalnych dotyczących trzykrotnego przyznania ww. dodatku służbowego w najniższej kategorii, mogą podawać w wątpliwość uznanie, iż wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Jednocześnie w sytuacji formułowania ostatecznej opinii co do tego, czy sprawę wnioskodawcy można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, ogromne znaczenie zdaniem organu ma fakt, że ww. niewątpliwie nawiązał nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zawiera przebieg służby (strona [...] akt IPN), z którego wynika, że wnioskodawca zajmował stanowisko oficera operacyjnego GPK w [...]. oraz oficera operacyjnego Grupy Operacyjnej GPK w [...]. Konkludując organ stwierdził, że jak dowodzi analiza materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, całokształt służby wnioskodawcy, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji oraz wątpliwości dotyczące rzetelności pełnionej przez ww. służby, nie pozwalają na uznanie, iż przedmiotowa sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący, reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że: 1. okres służby skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego państwa w wymiarze 2 lat i 10 miesięcy (co stanowi 11% całego okresu służby), nie może być oceniony jako krótkotrwały, podczas gdy w rzeczywistości przesłanka krótkotrwałości, może obejmować okres kilku lat w zależności od okoliczności sprawy oraz należy rozpatrywać ją indywidualnie, mając na uwadze okres całej służby skarżącego, ale również okres życia skarżącego i przyczyny odejścia skarżącego ze służby, 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia oznacza wykonywanie ich w sposób wzorowy, ponad przeciętny, związany z wykonywaniem inicjatywy w realizowaniu obowiązków dodatkowych, zaś zwrot w szczególności z narażeniem zdrowia i życia określa kolejny warunek spełnienia tej przesłanki, podczas gdy prawidłowa wykładnia systemowa definiuje pojęcie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jako wykonywanie ich w sposób odpowiadający wymaganiom, sumiennie, zaś określenie w szczególności oznacza najistotniejszy lub jeden z najistotniejszych przykładów, które nie determinuje, a jedynie może wpływać na wypełnienie przesłanki z art. 8a § 1 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej; II. obrazę przepisów postępowania przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 7 i art. 77 Kpa. poprzez: 1. nieprzeprowadzenie w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego, w tym dokonanie nieprawidłowej oceny informacji Komendanta Głównego Straży Granicznej zawartych w piśmie z [...] października 2018 r. (znak:[...]) dotyczących przebiegu służby skarżącego, 2. nieuwzględnienie okoliczności wskazujących na wykonywanie przez skarżącego służby z narażeniem życia i zdrowia, a wskazujących na spełnienie przez skarżącego przesłanki "szczególnie uzasadnionego warunku", 3. nieuwzględnienie okoliczności, iż skarżący w toku pełnienia służby był wielokrotnie awansowany na wyższe stanowiska służbowe, odznaczany za szczególne zasługi, wielokrotnie pozytywnie opiniowany cyt. "wzorowe wykonywanie obowiązków służbowych i utrzymywanie wysokiego stanu dyscypliny służbowej" oraz nagradzany za duży wkład pracy i pełne zaangażowanie w działalności służbowej oraz osiąganie bardzo dobrych wyników w skutecznej ochronie i zabezpieczeniu granicy państwowej, wskazujących na spełnienie przez skarżącego przesłanki "szczególnie uzasadnionego warunku", 4. ustalenie, iż okres 2 lat i 10 miesięcy pełnienia służby w totalitarnym państwie przez skarżącego jest okresem długotrwałym, podczas gdy w skali całego życia skarżącego, jak i w skali okresu całej jego służby, okres ten jest krótkotrwały, 5. dowolne uznanie przez organ, iż obniżenie skarżącemu dodatku służbowego do uposażenia, świadczy bezspornie o fakcie, iż skarżący nie wykonywał rzetelnie nałożonych na niego zadań i obowiązków, podczas gdy z informacji przebiegu służby wynika, iż skarżący w toku pełnienia służby był wielokrotnie awansowany na wyższe stanowiska służbowe, odznaczany za szczególne zasługi, wielokrotnie pozytywnie opiniowany oraz nagradzany za duży wkład pracy i pełne zaangażowanie w działalności służbowej oraz osiąganie bardzo dobrych wyników w skutecznej ochronie i zabezpieczeniu granicy państwowej, a nadto gdyby hipotetycznie i wbrew faktom uznać, iż skarżący dopuścił się przewinienia służbowego, czym naruszyłby dyscyplinę służbową, to zostałby ukarany dyscyplinarnie co w stosunku do skarżącego nigdy nie miało miejsca (obniżenie dodatku służbowego nie stanowi bowiem kary dyscyplinarnej). W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinął poszczególne jej zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2021 r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa.) w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili. Przepis art. 8a ust. 1 ww. ustawy, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza – wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołany wyżej przepis zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (tak np: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA). W tym samym wyroku NSA podkreślił, że "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu". W świetle powyższego, zdaniem NSA, "należy przyjąć, że: - jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte, - brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu". NSA podkreślał przy tym, że nie każde nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał m.in. w wyrokach: z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 636/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1411/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19; z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19; z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3267/21; z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1577/21; z dnia 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21 (publ. CBOSA). Również w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. j.w.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił trafność przedstawionej wyżej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że "dokonana (...) wykładnia przesłanki "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b", do jakiej odsyła art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, determinuje również wykładnię określonej w tym przepisie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Należy przyjąć, że przesłanka ta obejmując sytuacje pozostające w związku ze służbą wykonywaną w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach wyznaczonych treścią art. 13b w związku z art. 13c ustawy, jest zrealizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a była aktywnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, co w konsekwencji przesądza o braku uzasadnionych podstaw wyłączania w stosunku do tej osoby ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Sąd wyjaśnia, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Sąd kwestionuje ocenę dokonaną przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa dotyczącego spraw z zakresu stosowania wobec byłych funkcjonariuszy przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, odnotowany wymiar służby pełnionej przez skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie może stanowić o braku krótkotrwałości. Okres 2 lat i 10 miesięcy wspomnianej służby, na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 25 lat, 5 miesięcy i 20 dni, powinien zostać oceniony jako służba krótkotrwała. Zdaniem Sądu nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia charakteru służby skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od [...] października 1987 r. do [...] lipca 1990 r. wymieniony realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. Organ poprzestał bowiem na stwierdzeniu, że powyższy czas realizacji obowiązków służbowych przez skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i w związku z tym skarżący przez wspomniany okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem, co oznacza w przekonaniu organu, że przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona. Przyjęcie przez organ, że w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", analizowanej indywidualnie w stosunku do osoby skarżącego, czego w zaskarżonej decyzji zabrakło. W ocenie Sądu nie zasługuje na akceptację stwierdzenie organu, że osiągnięcia odnotowane przez wnioskodawcę po dniu [...] września 1989 r., niewątpliwie zasługują na aprobatę, jednakże zapisy rozkazów personalnych dotyczących trzykrotnego przyznania ww. dodatku służbowego w najniższej kategorii, mogą podawać w wątpliwość uznanie, iż wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu [...] września 1989 r. Należy przypomnieć, że Komendant Główny Straży Granicznej w piśmie z [...] października 2018 r. (znak:[...]) przekazał informację, że skarżący po dniu [...] września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe. Komendant poinformował, że w trakcie służby skarżący miał podwyższane uposażenie zasadnicze i dodatek służbowy, a także awansowano go w stopniu służbowym, wyróżniano nagrodami pieniężnymi oraz pozytywnie opiniowano. Ponadto, za osiąganie wysokich wyników w działalności służbowej nadano skarżącemu Odznakę Straży Granicznej. Jednocześnie Komendant podał, że skarżącemu trzykrotnie obniżono dodatek służbowy do uposażenia, za niewłaściwe nadzorowanie czynności służbowych przez podległych mu funkcjonariuszy oraz opieszałą realizację poleceń Zastępcy Komendanta [...] OSG. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ nie zajął jednoznacznego stanowiska wobec spełnienia przez skarżącego przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem zestawiając zgromadzone informacje dotyczące służby skarżącego posłużył się jedynie argumentem, zgodnie z którym fakt trzykrotnego przyznania skarżącemu dodatku służbowego w najniższej kategorii może podawać w wątpliwość rzetelności wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r. Taka argumentacja organu, że dany przejaw działalności funkcjonariusza – może podawać w wątpliwość – jego rzetelność, nie jest sformułowaniem ścisłym i jednoznacznie brzmiącym, stąd nie poddaje się ocenie Sądu. Trudno bowiem odnaleźć w tak zajętym przez organ stanowisku konkretnych argumentów i ich analizy przeprowadzonej wobec całości zebranej w sprawie skarżącego dokumentacji, mających wskazywać na zaistnienie bądź brak zaistnienia po stronie skarżącego przesłanki określonej ww. przepisem ustawy zaopatrzeniowej. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na przebieg służby skarżącego, odsyłając do strony "[...] akt IPN". Stwierdził przy tym, że skarżący niewątpliwie nawiązał nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Przy czym, w ocenie Sądu, organ nie wyjaśnił, jakie konkretne aspekty służby skarżącego faktycznie mogły świadczyć o "wyjściu" poza granice zwykłych działań podejmowanych przez niego w ramach pełnionej służby. Za nie wystarczającą w tym zakresie uznać należy argumentację organu, że skarżący zajmował stanowisko oficera operacyjnego GPK w [...]. oraz oficera operacyjnego Grupy Operacyjnej GPK w [...]. W świetle powyższego nie można zaakceptować stanowiska organu przedstawionego w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym w sprawie nie występuje "szczególnie uzasadniony przypadek". Sąd podkreśla, że nawet brak spełnienia kryteriów określonych w pkt 1 i pkt 2 ust. 1 art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, nie musi świadczyć o braku zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jednocześnie zaistnienie tych kryteriów po stronie danego funkcjonariusza musi zostać przez organ należycie wykazane i poparte stosowną argumentacją. Tymczasem w analizowanej sprawie takiego uzasadnienia przyjętego braku spełnienia warunków pozwalających na wyłączenie stosowania wobec skarżącego przepisów ustawy zaopatrzeniowej zabrakło. Stanowisko organu wobec całokształtu służby skarżącego, jej charakteru przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz spełnienia przesłanki rzetelności i wreszcie przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, uznać należy za przedwczesne. Podkreślenia jednocześnie w tym miejscu wymaga, że dla stwierdzenia "rzetelności" działania funkcjonariusza nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Narażanie zdrowia i życia nie stanowi bowiem warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako dodatkowy element oceny tego kryterium. Jak wskazał NSA w ww. wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 "(...) brak jest powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia." Wobec zaniechania rozpatrzenia sprawy w sposób zgodny z przedstawioną wyżej wykładnią art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, którą Sąd w składzie orzekającym przyjmuje za własną, zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku. Dokona analizy przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w niniejszej sprawie przy uwzględnieniu wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej prezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej orzeczeniach. W związku z tym, wypełniając obowiązki określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa., organ dokona oceny charakteru służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. Weźmie przy tym pod uwagę stanowisko NSA prezentowane w ww. orzeczeniach akcentujące "indywidualistyczną" wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, której istota koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje – w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego – osoby które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku, o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a..