II SA/Wa 2963/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi F.K. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę Zdanie odrębne zgłosiła sędzia WSA Ewa Kwiecińska Komendant [...] Policji decyzją z [...] lipca 2021 r. (nr [...]), zaskarżoną przez F.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2021 r. (nr [...]), którą Komendant Rejonowy Policji [...], na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 roku, poz. 360 ze zm.) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 roku, poz. 1610), odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., podał że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 orzekł, że powołany przepis ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co oznacza, że z tym dniem wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu. Ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw dokonano nowelizacji przepisu art. 115a ustawy o Policji. W przepisie art. 1 pkt 16 ustawy zmieniającej postanowiono, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednocześnie, w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej (z 14 sierpnia 2020 r.) przyjęto, że przepis art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Z powyższego jednoznacznie wynika, że policjantowi zwolnionemu ze służby do dnia 6 listopada 2018 r. przysługuje prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata poprzedzające wskazaną datę na dotychczasowych zasadach, a zatem w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień, natomiast za urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata po wskazanej dacie przysługuje prawo do ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1 /21 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień. Przenosząc te przepisy prawa do stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy podał, że F.K. w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji wypłacono w listopadzie 2020 r. ekwiwalent pieniężny za 126 dni niewykorzystanego urlopu przed 6 listopada 2018 r. (w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień) oraz ekwiwalent za 75 dni niewykorzystanego urlopu, należnego za okres od 6 listopada 2018 r. do dnia zwolnienia ze służby (w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień). Z tego wynika, zdaniem organu odwoławczego, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że F.K. wypłacono ekwiwalent pieniężny za 201 dni niewykorzystanego urlopu, w związku ze zwolnieniem ze służby. W konsekwencji nie ma podstaw do uwzględnienia jego wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu do wysokości, której obowiązujące przepisy nie przewidują. F.K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta [...] Policji z [...] lipca 2021 r. zarzucił, że wydana została z naruszeniem art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności, zasady zaufania uczestników postepowania do władzy publicznej, wybiórczą ocenę materiału dowodowego i "stronniczą interpretację okoliczności". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) oraz zasądzenie kosztów postępowania, na podstawie art. 200 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi F.K. podał, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny normy prawnej domniemania konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania (jeśli Trybunał nie orzeknie inaczej) oraz że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W związku z tym, w świetle wyroku TK z 30 listopada 2018 r. ekwiwalent za 126 dni niewykorzystanego urlopu (wypoczynkowego i dodatkowego), należnego za okres przed 6 listopada 2018 r. został mu wypłacony w zaniżonej wysokości. Skarżący dodał, że organ "zapomniał", że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610) wprowadzający nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji, jest przepisem przejściowym, w którym należało usankcjonować status postępowań administracyjnych wszczętych, a nie zakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r., a dotyczących funkcjonariuszy odchodzących na emeryturę. Niestety z przepisu przejściowego "zrobiono" normę prawną. F.K. podkreślił, że w sytuacji gdy w danej sprawie zastosowanie znajdują przepisy prawa, co do których Trybunał orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia, obowiązkiem tak organów, jak i sądów jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z ustawą zasadniczą. Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 listopada 2018 r. nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji, ale orzekł wyłącznie o niekonstytucyjności jednego elementu przepisu (wskazanego w nim ułamka), przyjmując że ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Komendant [...] Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona przez F.K. decyzja Komendanta [...] Policji o odmowie wyrównania skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, w związku ze zwolnieniem ze służby, nie narusza prawa i dlatego jego skarga jest nieuzasadniona. Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie była wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za 126 dni urlopu należnego skarżącemu za okres przez 6 listopada 2018 r. i niewykorzystanego w związku ze zwolnieniem ze służby. Według skarżącego, część tego ekwiwalentu otrzymał w zaniżonej wysokości, niezgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 listopada 2018 r. F.K. argumentował, że organy administracji były tym wyrokiem związane i nie miały podstaw do zastosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Zdaniem skarżącego, art. 9a ust. 1 ustawy zmieniającej jest przepisem przejściowym i odnosi się wyłącznie do postępowań administracyjnych wszczętych, a nie zakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszym składzie nie podziela tego zapatrywania skarżącego. Zgodnie z art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, i obowiązującym od 1 października 2020 r., ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W myśl art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, powołany (znowelizowany) przepis ustawy o Policji stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. W ocenie Sadu, w przedstawionym stanie prawnym nie jest uzasadniony zarzut skarżącego, że organy w odniesieniu do części jego "starego" ekwiwalentu powinny stosować art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu sprzed nowelizacji, a więc z uwzględnieniem wskazań TK zawartych w wyroku z 30 listopada 2018 r. Zdaniem Sądu, cytowane wyżej przepisy przejściowe, zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, określają zasady stosowania, zmienionego wskutek wyroku TK, art. 115a ustawy o Policji do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie tej zmiany (1 października 2020 r.). Przewidują one zastosowanie art. 115a ustawy o Policji w nowym brzmieniu (1/21 uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego) do ekwiwalentów za urlopy niewykorzystane, przypadające po 6 listopada 2018 r., czyli po wejściu w życie wyroku Trybunału. Natomiast do ekwiwalentów za urlopy niewykorzystane, przypadające przed tą datą, nakazują stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. W tych przepisach przejściowych przyjęto więc rozwiązanie w postaci czasowego ograniczenia działania z mocą wsteczną art. 115a ustawy o Policji w nowym brzmieniu do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej ten przepis, według kryterium okresu, za który przysługiwał niewykorzystany urlop (przed lub po 6 listopada 2018 r.). Regułą jest jednak stosowanie nowych zasad ustalania wysokości ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy lub dodatkowy do urlopów przypadających w okresie przed wejściem w życie tych zmian (zdanie pierwsze art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej). Niestosowanie zmienionego art. 115a ustawy o Policji do ekwiwalentu za urlop przypadający przed 6 listopada 2018 r., przewidziane w zdaniu drugim i trzecim art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, stanowi jedynie częściowe odstępstwo od reguły określonej w zdaniu pierwszym. Relacje treściowe zachodzące między normą zawartą w zdaniu pierwszym oraz normami określonymi w zdaniu drugim i trzecim są relacjami typu: zasada – wyjątek od zasady. Zdanie drugie i zdanie trzecie nie przewidują odstępstwa od normy określonej w zdaniu pierwszym, które czyniłoby tę normę całkowicie bezprzedmiotową. Dlatego nie ma podstaw do dopatrywania się wewnętrznej sprzeczności w treści art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, upoważniającej do pominięcia stosowania norm zawartych w zdaniach drugim i trzecim tego przepisu. Nie można zatem zaniechać stosowania zdania drugiego i zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, przyjmując, że ekwiwalent za urlop przypadający za okres przed 6 listopada 2018 r. należy się na mocy art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze, czyli w takiej samej wysokości jak ekwiwalent za urlop należny za okres od 6 listopada 2018 r. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisu przejściowego - art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, zawierającego regulacje, których domniemanie zgodności z Konstytucją nie zostało dotychczas podważone. Sąd podkreśla, że brak jest dostatecznych podstaw, aby do tego przepisu odnosić wprost i niejako mechanicznie wyrok Trybunału dotyczący przepisu art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed uznaniem go przez TK za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdaniem drugim Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że sam art. 66 ust. 2 Konstytucji i zawarte w nim gwarancje praw podmiotowych do urlopu nie są absolutne i podlegają ustawowemu miarkowaniu. Ustrojodawca, formułując w art. 66 ust. 2 Konstytucji prawo podmiotowe, pozostawił jednocześnie ustawodawcy dużą swobodę regulacyjną, o czym świadczy art. 81 Konstytucji, według którego "praw określonych w (...) art. 66 (...) można dochodzić w granicach określonych w ustawie". Oznacza to, że ustawodawca, wykonując wyrok Trybunału, nie był ściśle związany dyrektywami TK co do ustalenia wysokości ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy, a więc mógł określić wysokość tego świadczenia w sposób mniej korzystny niż wynikałoby to z tego wyroku, jednakże w granicach określonych przywołanymi przez TK przepisami art. 66 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu orzeczenia, wydanego w sprawie o sygn. akt K 7/15, Trybunał stwierdził, iż kwestia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby nie jest przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Stanowisko Trybunału w tej materii wpisuje się w akceptowaną przez polski Trybunał Konstytucyjny doktrynę trybunału jako "ustawodawcy negatywnego", którego kompetencje w zasadzie ograniczają się do orzekania o niekonstytucyjności określonego przepisu. Trybunał nie stanowi prawa swoimi orzeczeniami, nie wkracza w sferę konstytucyjnych uprawnień organów władzy ustawodawczej, wyznaczoną art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Pełni funkcję prawodawcy pozytywnego jedynie w takim pomocniczym zakresie, w jakim wpływa swoimi orzeczeniami, korygującymi treść ustawy z punktu widzenia zgodności z Konstytucją, na treść prawa stanowionego przez konstytucyjnego prawodawcę. Należy stwierdzić, że ocena roszczenia o ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., na podstawie art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy zmieniającej oznaczałoby odmowę zastosowania do stanu faktycznego sprawy tego przepisu w brzmieniu nadanym mu przez ustawodawcę, a także odmowę zastosowania w całości jego zdania drugiego i trzeciego. Sąd zajmując takie stanowisko dokonał by w ten sposób tzw. rozproszonej kontroli badania zgodności ustawy z Konstytucją. Takie działania sądów (zwłaszcza sądów pierwszej instancji) budzą poważne wątpliwości zarówno w orzecznictwie samych sądów i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i w piśmiennictwie prawniczym. Co prawda skutki takiej rozproszonej sądowej kontroli konstytucyjności ustawy są ograniczone do konkretnej, indywidualnej sprawy rozstrzyganej przez sąd, niemniej jednak podkreśla się, że kontrola zgodności ustaw z Konstytucją należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono jednak wyjątek od tej zasady, polegający na możliwości pominięcia przez sąd niekonstytucyjnej normy ustawowej w razie tzw. oczywistej niekonstytucyjności tej normy. Taka oczywista niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy TK uznał za niekonstytucyjną normę identyczną z tą, która ma być zastosowana przez sąd albo w przypadku powtórzenia przez ustawodawcę normy, która została wcześniej uznana przez TK za niezgodną z Konstytucją. Była już mowa o tym, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z powtórzeniem normy niekonstytucyjnej w wąskim zakresie jej zastosowania, jedynie w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed 6 listopada 2018 r. W podstawowym, szerszym zakresie norma uznana za niekonstytucyjną została zmodyfikowana z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Pojawia się zatem wątpliwość, czy przepis art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej może być uznany za oczywiście niekonstytucyjny ze względu na odesłanie do normy uznanej wcześniej przez TK za niekonstytucyjną na zasadzie wyjątku, jedynie do stanów faktycznych sprzed 6 listopada 2018 r. Wyrazem tych wątpliwości, przemawiających przeciwko odmowie zastosowania przez sąd art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej ze względu na oczywistą jego niekonstytucyjność jest postanowienie WSA w Białymstoku z 21 stycznia 2021r., II SA/Bk 866/20 o przedstawieniu Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności z Konstytucją art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej. W tym postanowieniu WSA uznał, że nie można mówić o identyczności (tożsamości) regulacji art. 9 ust. 1 specustawy i regulacji zakwestionowanej przez Trybunał. Mamy w tej sytuacji do czynienia z innymi przepisami (normą materialnoprawną i normą intertemporalną), a więc w konsekwencji z odrębnymi normami prawnymi. W stosunku zaś do normy intertemporalnej z art. 9 ust. 1 specustawy Trybunał Konstytucyjny w wyroku K 7/15 się nie wypowiadał. Sąd podziela to stanowisko w rozpatrywanej sprawie i dlatego uznaje, że organy Policji nie naruszyły prawa stosując normy prawne, zawarte w zdaniach drugim i trzecim art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej (korzystających z domniemania zgodności z Konstytucją). Przepis art. 115a ustawy o Policji w uprzednim brzmieniu przewidywał - jako zasadę - ustalanie wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie przelicznika 1/30. Przepisy art. 9 ust. 1 zdanie drugie i trzecie ustawy zmieniającej odwołują się do tego przelicznika jedynie w drodze wyjątku, w ograniczonym zakresie czasowym, obejmującym ekwiwalent za urlop należny za okres przed 6 listopada 2018 r. Właściwy organ Policji prawidłowo wypłacił skarżącemu należności z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Z uwagi na treść art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej w związku z art. 115a ustawy o Policji żądanie skarżącego nie jest zasadne. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 ustawy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) oddalił skargę.