II SA/Wa 3/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Adam Lipiński, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2017 r. sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do opróżnienia lokalu mieszkalnego pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego - oddala skargę - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 23 § 4 pkt 1 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.", utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] o zastosowaniu wobec Z. W. środka egzekucyjnego polegającego na wezwaniu do opróżnienia z rzeczy i osób jego prawa reprezentujących lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...] określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Komendanta [...] Policji. Postępowanie egzekucyjne w sprawie opróżnienia przez Z. W. ww. lokalu mieszkalnego wszczęte zostało przez Wojewodę [...] na wniosek Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...]. Obowiązek podlegający egzekucji określony został w wystawionym przez wierzyciela tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. na podstawie decyzji administracyjnej Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nakazującej opróżnienie lokalu mieszkalnego. We wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej, obowiązku o charakterze niepieniężnym, wierzyciel – Komendant [...] Policji wniósł o zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym środka egzekucyjnego polegającego na opróżnieniu zajmowanego lokalu. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. znak: [...], Wojewoda [...] wezwał Z. W. do opróżnienia wraz ze wszystkimi osobami lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...], pod rygorem zastosowania środka w postaci przymusowego opróżnienia lokalu. Na powyższe postanowienie Z. W., wniósł zażalenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, domagając się jego uchylenia lub zmiany jak również wstrzymania jego wykonania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem powszechnym w przedmiocie ustalenia wstąpienia w stosunek najmu tego lokalu. Strona wskazała również na swój zły stan zdrowia oraz fakt, że w budynku, w którym zamieszkuje, Policja posiada kilka niezasiedlonych lokali. W treści postanowienia z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym, dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym w postaci opróżnienia lokalu, dopuszczalne było wyłącznie zastosowanie środka egzekucyjnego prowadzącego do opróżnienia lokalu w celu jego wydania dysponentowi. Podkreślił, że działania organu egzekucyjnego mają charakter formalno-procesowy i są konsekwencją niewykonania przez stronę decyzji o charakterze merytorycznym. Organ egzekucyjny nie bada więc decyzji merytorycznej kształtującej prawo pod względem jej zgodności z prawem, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania. Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, jednak nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie może więc badać ewentualnych wadliwości decyzji będącej podstawą egzekucji, jednakże, stosownie do art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., jest zobowiązany do zbadania, czy wierzytelność jest, a w razie jej braku powinien umorzyć postępowanie egzekucyjne. Organ egzekucyjny, badając przy wszczęciu postępowania egzekucyjnego dopuszczalność egzekucji administracyjnej, bada z urzędu wyłącznie walory tytułu wykonawczego. Stwierdziwszy zaś braki formalne tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny winien zwrócić tytuł wierzycielowi do uzupełnienia. Zdaniem organu analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy dowodzi, że wystąpiły wszystkie pozytywne przesłanki dopuszczające wszczęcie egzekucji: 1) istnieje obowiązek wskazany w tytule wykonawczym Komendanta [...] Policji, podlegający egzekucji administracyjnej, 2) zobowiązanemu doręczono upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, 3) tytuł wykonawczy jest wystawiony przez uprawniony organ, 4) Wojewoda [...] jest właściwy do egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym, 5) egzekucja została wszczęta po upływie 7 dni od daty doręczenia upomnienia, 6) do wniosku skierowanego do organu egzekucyjnego o wszczęcie egzekucji administracyjnej wierzyciel dołączył wystawiony przez siebie tytuł wykonawczy i dowód doręczenia zobowiązanemu upomnienia, 7) tytuł wykonawczy spełnia wymagania art. 27 u.p.e.a., 8) osoba wskazana jako zobowiązana w tytule faktycznie jest tym zobowiązanym, 9) osoba wskazana w tytule wykonawczym – zobowiązany podlega orzecznictwu polskich organów administracji publicznej (por. art. 14 u.p.e.a.), 10) wierzyciel wskazał środek egzekucyjny obowiązku o charakterze niepieniężnym, 11) obowiązek objęty tytułem wykonawczym Komendanta [...] Policji nie uległ przedawnieniu. Organ stwierdził też, że zgodnie z enumeratywnie wymienionymi przypadkami w art. 33 u.p.e.a. nie zaistniały okoliczności mogące być podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania, ponieważ zobowiązanie nie zostało wykonane, umorzone, nie nastąpiło też wygaśnięcie obowiązku. Nie został również odroczony termin wykonania obowiązku. Egzekwowany obowiązek wskazany w tytule egzekucyjnym jest zgodny z treścią obowiązku sformułowanego w orzeczeniu Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Brak jest też przyczyn faktycznych oraz prawnych niewykonalności obowiązku, ponieważ decyzja stanowiąca podstawę egzekucji jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym, a okoliczności dotyczące bezpośrednio osoby zobowiązanej przedstawione w zażaleniu pozostają bez wpływu na jego realizację. Zastosowany środek egzekucyjny jest adekwatny do charakteru i istoty ciążącego na zobowiązanym obowiązku i nie sposób mówić o jego zbytniej uciążliwości. Na podstawie art. 143 § 1 u.p.e.a., egzekutor przystępując do czynności egzekucyjnych, zobowiązany był doręczyć zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 u.p.e.a. i postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego określonego w tytule wykonawczym z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu opróżnienia tego lokalu. Egzekutor spełnił powyższe zobowiązania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie stwierdził wad postępowania bądź naruszenia przepisów prawa materialnego, które determinowałyby uchylenie zaskarżonego postanowienia. Z. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie: ‒ art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w zw. z art 16 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, m.in. okoliczności toczącego się procesu cywilnego o ustalenie istnienia stosunku prawnego w postaci najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o uchylenie postanowienia Wojewody [...]. Z. W. nadmienił, że postępowanie w sprawie prawa do przedmiotowego lokalu nie zostało prawomocnie zakończone, albowiem toczy się postępowanie sądowe przed Sądem Rejonowym dla [...] [...] Wydział [...], sygnatura akt [...], o ustalenie, czy nastąpiło wstąpienie w stosunek najmu. Wynik tego postępowania może mieć wpływ na decyzję dotyczącą praw do spornego lokalu. Organy nie odniosły się do wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Komendant Policji uczestniczy w sprawie cywilnej i występuje tam jego pełnomocnik. Skarżący wniósł także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Nadmienił, że prawo do mieszkania jest jednym z podstawowych uprawnień oraz potrzeb człowieka, a organy Państwa mają konstytucyjny obowiązek pomóc obywatelowi w uzyskaniu mieszkania. Zaznaczył, że niczego nie ukrywał przed organami i sam zawiadomił o śmierci swojej matki – głównego najemcy. Wyczekanie do zakończenia postępowania cywilnego jest uzasadnione względami prawnymi i zasadami współżycia społecznego. Decyzja i tytuł wykonawczy nie wskazują, gdzie po opróżnieniu lokalu skarżący miałby się przeprowadzić, a od 2005 r. eksmisje na bruk są zabronione. Zaznaczył również że jest przewlekle chory, natomiast egzekucji z lokali mieszkalnych nie przeprowadza się w okresie choroby osoby zajmującej lokal. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej – P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 i § 2 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Analizując niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Z akt sprawy wynika, że na podstawie ostatecznej decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nakazującej opróżnienie przez Z. W. lokalu mieszkalnego nr [...] ul. [...] w W., Komendant [...] Policji wystosował do wyżej wymienionego upomnienie z dnia [...] marca 2016 r. wzywające go do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia. Na skutek niezastosowania się przez skarżącego do wskazanego powyżej upomnienia, wierzyciel – Komendant [...] Policji skierował do organu egzekucyjnego – Wojewody [...] wniosek z dnia [...] sierpnia 2016 r. o przeprowadzenie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym w postaci opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] ul. [...] w W.. Do wniosku organ załączył prawidłowo sporządzony tytuł wykonawczy z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. W zaistniałej sytuacji, wydanie przez Wojewodę [...] postanowienia na podstawie m.in. art. 17 § 1 oraz art. 141 i art. 143 u.p.e.a., wzywającego Z. W. do opróżnienia z rzeczy i osób jego prawa reprezentujących ww. lokalu mieszkalnego, stało się uzasadnione i zgodne z prawem. Zauważyć w tym miejscu należy, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji norm prawa materialnego. Wspólność celu postępowania jurysdykcyjnego i egzekucyjnego – realizacja normy prawa materialnego, nie oznacza wspólnego przedmiotu, albowiem każde z tych postępowań ma odrębny przedmiot. Organ egzekucyjny nie weryfikuje podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Innymi słowy, nie ocenia prawidłowości decyzji administracyjnej nakładającej określony obowiązek, jego celem jest natomiast doprowadzenie do realizacji tego obowiązku. Zatem organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. Nie jest również uprawniony do rozpatrywania ewentualnych zastrzeżeń podnoszonych przez osobę zobowiązaną, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą zakończonego postępowania jurysdykcyjnego. Organ egzekucyjny bada jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, która obejmuje dwie podstawowe czynności: po pierwsze ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna i po drugie, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Powinność organu egzekucyjnego w ww. zakresie wynika z treści powołanego przepisu i nie budzi wątpliwości w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych i stanowiska doktryny (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1302/05, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl; objaśnienia do art. 29 u.p.e.a. A. Skoczylas, W. Piątek [w:] Hauser, Skoczylas (red.), "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", 5 wyd., Warszawa 2011). W przedmiotowej sprawie egzekucja jest dopuszczalna, albowiem zmierza ona do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej (podstawą wszczęcia egzekucji była decyzja Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r.), wniosek o zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci opróżnienia lokalu mieszkalnego pochodzi od wierzyciela, zaś wystawiony przez uprawniony podmiot tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. Wystawiony został bowiem w oparciu o ww. ostateczną decyzję, prawidłowo oznaczono w nim wierzyciela i wskazano dane dotyczące zobowiązanego, podstawę prawną oraz treść obowiązku podlegającego egzekucji. Nadto oznaczono datę wystawienia tytułu, umieszczono imię, nazwisko, podpis, stanowisko oraz pieczęć urzędową wierzyciela. Prawidłowo wypełniono klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji. Zamieszczono również wymagane prawem pouczenia dla strony. W ocenie Sądu, wydając zaskarżone postanowienie, Minister Spraw Wewnętrznych prawidłowo wskazał, iż podnoszone przez skarżącego okoliczności nie stanowią podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego. Podkreślić należy, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 141 i art. 143 u.p.e.a. Wymieniony przepis art. 141 w § 1 stanowi, że jeżeli egzekwowany jest obowiązek wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu mieszkalnego lub użytkowego, albo innego pomieszczenia, stosuje się środek egzekucyjny prowadzący do odebrania zobowiązanemu nieruchomości albo usunięcia zobowiązanego z zajmowanego lokalu lub pomieszczenia, w celu wydania tej nieruchomości lub opróżnionego lokalu (pomieszczenia) wierzycielowi. Dotyczy to również obowiązku wydania nieruchomości na oznaczony okres czasu. Zgodnie z § 2 cytowanego artykułu egzekucję prowadzi się przeciw zobowiązanemu, członkom jego rodziny i domownikom oraz innym osobom zajmującym nieruchomość lub lokal (pomieszczenie), które mają być opróżnione i wydane. Z kolei zgodnie z art. 143 § 1 u.p.e.a. egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu: (1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 u.p.e.a., (2) postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu (pomieszczenia) określonego w tytule wykonawczym, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu (pomieszczenia). Wydane w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września [...] wypełnia dyspozycję ww. przepisu. Skarżący, jak wynika z akt sprawy, skorzystał z określonego w art. 143 § 2 u.p.e.a. prawa do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego. Jednakże, jak zasadnie uznał organ II instancji, okoliczności przedstawione w zażaleniu, a dotyczące bezpośrednio osoby zobowiązanego, pozostają bez wpływu na realizację obowiązku opróżnienia lokalu. Organ odwoławczy trafnie wskazał, iż egzekwowany obowiązek wskazany w tytule egzekucyjnym jest zgodny z treścią obowiązku sformułowanego w orzeczeniu Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Brak jest ponadto przyczyn faktycznych i prawnych niewykonalności obowiązku. Decyzja stanowiąca podstawę egzekucji jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym, a zastosowany środek egzekucyjny jest adekwatny do charakteru i istoty ciążącego na skarżącym obowiązku. Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi, które w zasadzie stanowią powtórzenie treści zażalenia. Należy wskazać, że zgodnie z art. 7 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym, dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym w postaci opróżnienia lokalu, dopuszczalne było wyłącznie zastosowanie środka egzekucyjnego prowadzącego do opróżnienia lokalu w celu wydania go dysponentowi (art. 1a pkt 12 lit. b tiret czwarte). Zastosowanie tego środka było zdeterminowane charakterem egzekwowanego obowiązku. Nie można zatem uznać, że zastosowany środek egzekucyjny był "zbyt uciążliwy". Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie warunkuje podjęcia czynności egzekucyjnych od zgody zobowiązanego, ani nie wymaga uzgodnienia z nim wyboru środka egzekucyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Gd 28/08, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, o czym była już mowa powyżej, w myśl art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a więc również rozpatrywania ewentualnych zastrzeżeń podnoszonych przez osobę zobowiązaną, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą zakończonego postępowania jurysdykcyjnego. Środki zaskarżenia przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Dodać też należy, iż toczące się postępowanie przed sądem powszechnym o ustalenie istnienia stosunku najmu przedmiotowego lokalu nie może skutkować wstrzymaniem postępowania egzekucyjnego. Zarówno bowiem przepisy ustawy o Policji, jak i rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania i tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm.) nie przewidują możliwości wstąpienia z mocy prawa w stosunek najmu przez osoby zajmujące bez tytułu prawnego lokal mieszkalny pozostający w dyspozycji organów Policji. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów podniesionych w skardze oraz uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.