II SA/Wa 30/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant referent Marta Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi W. I. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz W. I. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej "Prezes UODO", organ"), działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775), dalej "k.p.a." oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 roku poz. 902), zwanej dalej: "u.d.i.p.", w sprawie wniosku Pana W.I., dalej "skarżący" z dnia 8 listopada 2023 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, odmówił udostępnienia żądanej informacji. Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Do Prezesa UODO, wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przesłany pocztą elektroniczną ePUAP przez Pana W.I., zwanego dalej: "Wnioskodawcą". Wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie informacji w następującym zakresie: 1) Protokołu kontroli z [...] lipca 2017 r. sygn. [...] 2) Protokołu kontroli z roku 2018 r. sygn. [...]. W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia 21 listopada 2023 r., skarżący został poinformowany, że Prezes UODO nie jest w posiadaniu protokołu kontroli z dnia [...] lipca 2017 r. o sygn. akt [...]. Jednocześnie wskazano, że w związku z żądaniem zawartym w punkcie 2 przedmiotowego wniosku zostanie wydana decyzja administracyjna, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyżej wskazaną decyzją organ odmówił udostępnienia żądanej informacji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji pozyskanych w toku kontroli przeprowadzonej w 2018 r. przez inspektorów upoważnionych przez Prezesa UODO. Objęty wnioskiem protokół kontroli składa się na akta kontroli. Należy wskazać, że zagadnienia będące przedmiotem kontroli oznaczonej sygn. akt [...] dotyczą m.in. zabezpieczeń zastosowanych przez kontrolowany podmiot w celu ochrony przetwarzanych przez niego danych osobowych, w tym dotyczących systemów informatycznych i stanowią tym samym tajemnicę ustawowo chronioną. W protokole z ww. kontroli są zawarte ustalenia w tym zakresie. Stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1000 z późn. zm., dalej: ustawa o ochronie danych osobowych) Prezes Urzędu, Zastępcy Prezesa Urzędu, a także pracownicy Urzędu są obowiązani zachować w tajemnicy informacje, o których dowiedzieli się w związku z wykonywaniem czynności służbowych. Prawo do objętych wnioskiem informacji, zawartych w protokołach kontroli, podlega zatem ograniczeniu ze względu na przysługujący jej walor tajemnicy ustawowo chronionej - o której mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych - dotyczącej sposobów zabezpieczenia danych osobowych przetwarzanych przez podmioty poddane kontroli. W związku z powyższym nie podlegają one udostępnieniu w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Obowiązek zachowania tajemnicy służbowej może służyć między innymi ochronie interesów administratorów i procesorów danych osobowych (zob. B. Marcinkowski (red.), Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, WKP 2018). Ponadto, zgodnie z art. 79 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych kontrolujący jest zobowiązany do zachowania w tajemnicy informacji, o których dowiedział się w toku kontroli. Co więcej, złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (zob. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 maja 2018 r. , o sygn. akt IV SAB/Po 29/18, LEX nr 2517254). Organ dysponujący informacjami, które w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią informację publiczną i jednocześnie są objęte przynajmniej jedną z tajemnic wymienionych w art. 5 ust. 1 wskazanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest zobowiązany do nieujawniania tych informacji. Ustawodawca uznał je bowiem za informacje konfidencjonalne. Zlekceważenie tego obowiązku skutkowałoby działaniem organu wbrew przepisom prawa i naruszeniem nie tylko norm powołanej ustawy, lecz także zasad ustanowionych w ustawie z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, 3) art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2023 r. oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. 2) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających są wprost wskazane w u.d.i.p. jako informacja podlegająca udostępnieniu (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie), natomiast obowiązek zachowania w tajemnicy informacji powziętych w toku kontroli, o jakim mowa w art. 79 ustawy o ochronie danych osobowych, obejmuje swoim zakresem pracowników UODO, lecz już nie jego Prezesa - a to właśnie Prezes jest organem, do którego żądanie udostępnienia informacji skierowano i który powinien był ją udostępnić. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wywieść można obowiązek organu do wydania decyzji odmownej jedynie w zakresie tej części protokołu, która objęta jest tajemnicą, oraz udostępnienia informacji (nawet zanonimizowanej) w pozostałym (nieobjętym tajemnicą) zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Regulacją prawną uszczegóławiającą realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej jest u.d.i.p., określająca zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych. Akt ten wskazuje też, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 u.d.i.p. Na podstawie powyższych regulacji przyjmuje się, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Wyjątki od powyższej zasady wprowadzają przepisy art. 5 u.d.i.p. W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jak wynika z treści art. 5 u.d.i.p., a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, przy czym ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w przepisach okoliczności. W niniejszej sprawie okolicznością niesporną było to, iż spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p.. Na wstępie rozważań w niniejszej sprawie należy wskazać ,że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 13 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p ). W niniejszej sprawie okolicznością niesporną było to, iż spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p., gdyż nie jest to kwestią sporną między stronami, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie jest również kwestią sporną, że żądany protokół kontroli stanowi informację publiczną. Istota sporu między stronami sprowadza się do ustalenia, czy w oparciu o art. 5 ust. 1 u.d.i.p. organ mógł powołując się na tajemnicę ustawowo chronioną, odmówić dostępu do całego protokołu kontroli, którego domagał się skarżący. Innymi słowy ,czy cały protokół zawierał tajemnicę prawnie chronioną. Zgodnie z art. art. 46 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych Prezes Urzędu, Zastępcy Prezesa Urzędu, a także pracownicy Urzędu są obowiązani zachować w tajemnicy informacje, o których dowiedzieli się w związku z wykonywaniem czynności służbowych. Ponadto, zgodnie z art. 79 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych kontrolujący jest zobowiązany do zachowania w tajemnicy informacji, o których dowiedział się w toku kontroli. Natomiast z art.78 tej ustawy wynika ,że to Prezes Urzędu przeprowadza kontrolę przestrzegania przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że w żądanym protokole znajdują się informacje, o których organ i jego pracownicy dowiedzieli się w związku z wykonywaniem czynności służbowych i dotyczą one sposobów zabezpieczenia danych osobowych przetwarzanych przez podmioty poddane kontroli. W tym miejscu należy wskazać, że Sąd, co do zasady podziela stanowisko organu, że informacje, o których organ i jego pracownicy dowiedzieli się w związku z wykonywaniem czynności służbowych nie podlegają ujawnieniu, gdyż zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., informacje te objete są inną tajemnicą ustawowo chronioną w tym wypadku z art. 46 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych oraz art. 79 ust. 2 tej ustawy .Sąd wskazuje jednak, że protokół kontroli, o którym mowa w art. 88 ustawy o ochronie danych osobowy zawiera również inne informacje. Zgodnie bowiem z ust. 2 tego art. protokół kontroli zawiera: 1) wskazanie nazwy albo imienia i nazwiska oraz adresu kontrolowanego; 2) imię i nazwisko osoby reprezentującej kontrolowanego oraz nazwę organu reprezentującego kontrolowanego; 3) imię i nazwisko, stanowisko służbowe, numer legitymacji służbowej oraz numer imiennego upoważnienia kontrolującego, a w przypadku kontrolującego, o którym mowa w art. 79 ust. 1 pkt 2, imię i nazwisko, numer dokumentu potwierdzającego tożsamość oraz numer imiennego upoważnienia; 4) datę rozpoczęcia i zakończenia czynności kontrolnych; 5) określenie zakresu przedmiotowego kontroli; 6) opis stanu faktycznego ustalonego w toku kontroli oraz inne informacje mające istotne znaczenie dla oceny zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie danych osobowych; 7) wyszczególnienie załączników; 8) omówienie dokonanych w protokole kontroli poprawek, skreśleń i uzupełnień; 9) pouczenie kontrolowanego o prawie zgłaszania zastrzeżeń do protokołu kontroli oraz o prawie odmowy podpisania protokołu kontroli; 10) datę i miejsce podpisania protokołu kontroli przez kontrolującego i kontrolowanego. Z powyższego wynika, że w protokole zawarte są również informacje, które nie mieszczą się zdaniem Sądu w pojęciu tajemnicy ustawowo chronionej w tym wypadku z art. 46 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych oraz art. 79 ust. 2 tej ustawy . Reasumujące należy wskazać, że organ odmawiając skarżącemu w całości udostępnienia protokołu kontroli powołując się na art. 5 ust. 1 u.d.i.p., nie wyjaśnił dlaczego uznał, że elementy protokołu znajdujące się w art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowy pod numerami 1 do 5 oraz od 7 do 10 objęte są tajemnicą ustawowo chronioną, w związku z czym naruszył zarówno art. 5 ust.1 u.o.d.o. i art. 107 § 3 k.p.a. i dlatego zdaniem składu orzekającego w tej sprawie, decyzja we wskazanym zakresie nie poddaje się kontroli Sądu. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie kierował się powyższymi wskazaniami albo jeżeli uzna, że części protokołu art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowy pod numerami 1 do 5 oraz od 7 do 10 nie są objęte tajemnicą ustawowo chronioną, doręczy skarżącemu zanonimizowaną wersję protokołu. Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 145 § 1 ust.1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.