II SA/Wa 301/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie sędzia WSA Bronisław Szydło,, asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Milada Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty G. z dnia [...] listopada 2005 r. nr. [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. II SA/Wa 301/06 UZASADNIENIE W dniu [...] listopada 2005 r. E.K. złożył do Starosty Powiatowego w G. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii zaświadczenia o posiadaniu przez M.K. uprawnień projektowania o specjalności konstrukcyjnej w budownictwie. Jako podstawę swojego wniosku przywołał art. 2 ust. 1, art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 7 ust. 2, art. 13, art. 6 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W dniu [...] listopada 2005 r. skarżący wycofał swój wniosek wskazując, że przedmiotowe zaświadczenie powinno mu być udostępnione na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 73 § 2, art. 217 § 3 i art. 218 § 1. Wskazał, że dokument potwierdzający uprawnienia budowlane ww. M.K. znajdował się w aktach sprawy o pozwolenie budowlane, którego stroną był skarżący. Jak wynika z dalszej części jego pisma – odmówiono mu udostępnienia tego dokumentu na podstawie Kpa i skierowano na drogę postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący uznał, że przepisy Kpa nie uchybiają przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, dlatego właśnie swój wniosek o udostępnienie takiej informacji wycofał. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Starosta Powiatowy w G. umorzył postępowanie w sprawie powyższego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z powodu wycofania wniosku przez skarżącego. W odwołaniu od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (SKO) skarżący wskazał, że o wydanie żądanej informacji zwracał się do organu kilkakrotnie, ale nie została mu ona udzielona w terminie – ani na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani na podstawie Kpa. Wniósł o uchylenie decyzji jako wydanej przez niewłaściwy organ, tj. przez wydział urzędu starostwa powiatowego, oraz wydanej "w sprawie przedawnionej", a także o "wydanie zaleceń" dla organu w celu bezzwłocznego udostępnienia żądanej informacji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. SKO uchyliło decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. i umorzyło postępowanie I instancji. Organ odwoławczy uznał, że stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzja administracyjna może być wydana tylko w razie możliwości zastosowania tej ustawy, tzn. gdy organ odmawia udostępnienia informacji, lub w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (brak możliwości udzielenia informacji w żądanej formie przy jednoczesnym niezgłoszeniu wniosku o udzielenie informacji w formie wskazanej przez organ). Tylko do tych przypadków stosuje się przepisy Kpa. Ponieważ żaden z tych przypadków nie zaistniał (nie nastąpiła odmowa udzielenia informacji ani nie zastosowano art. 14 ust. 2), brak było podstaw, w ocenie organu, do stosowania Kpa, w tym art. 105 dotyczącego umorzenia postępowania. Organ wskazał ponadto, że osoba podpisująca decyzję I instancji posiadała stosowne upoważnienie organu, nie zgodził się z zarzutem wydania decyzji w sprawie "przedawnionej". Wskazał też, że sprawa wydania zaświadczenia w trybie Kpa jest sprawą odrębną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję SKO skarżący uznał, że "orzeczenie jest niezrozumiałe i zagmatwane". Wskazał, że SKO nie wzięło pod uwagę, iż osoba podpisująca decyzję I instancji nie miała właściwego upoważnienia organu, gdyż decyzja ta została wydana przez wydział architektury urzędu, a nie przez organ. Wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji I instancji oraz o "orzeczenie o postępowaniu drugoinstancyjnym jako nie wnoszącym w postępowanie żadnych okoliczności w przestrzeganiu prawa...". W odpowiedzi na skargę organ nie podzielił zarzutów skarżącego. Zarzut niewłaściwości organu uznał za chybiony, gdyż decyzją odwoławczą postępowanie I instancji zostało umorzone. Skargę organ uznał za przejaw "procesowania się bez powodu", zwłaszcza, że skarżący nie uchylił się od skutków swojego oświadczenia woli o cofnięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ odwoławczy ponownie ocenił, że decyzja I instancji została wydana z upoważnienia Starosty G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana po tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zwrócić uwagę na treść art. 107 § 1 Kpa, zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Jak wynika z powyższego przepisu niezbędnym warunkiem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest podpisanie jej przez osobę upoważnioną przez organ (osobę piastującą funkcję organu) do działania w imieniu organu. W niniejszej sprawie takiego warunku zabrakło. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się kopia "pełnomocnictwa" z dnia [...] stycznia 2001 r., w którym Starosta G. upoważnił E.M., Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w G., do "podejmowania i podpisywania decyzji oraz pism z zakresu urbanistyki, architektury i budownictwa...". Z literalnego brzmienia tego upoważnienia wynika zatem, że jego przedmiotowy zakres obejmuje trzy kategorie spraw (urbanistyka, architektura, budownictwo) i nie dotyczy spraw z zakresu informacji publicznej. Z taką natomiast sprawą mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu, przy czym nie zmienia tego fakt, że informacja publiczna, o którą zwrócił się skarżący, dotyczyła uprawnień budowlanych (projektanckich) określonej osoby. Jego przedmiotem jest bowiem decyzja o umorzeniu postępowania z zakresu dostępu do informacji publicznej. Prowadzi to do wniosku, że osoba podpisująca decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. nie miała wymaganego upoważnienia do jej wydania. Decyzja administracyjna wydana przez osobę nieposiadającą umocowania do jej wydania jest natomiast, z mocy art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, nieważna. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja również dotknięta jest wadą nieważności (została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Organ odwoławczy, zamiast uchylić nieważną decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem prawidłowego umocowania osoby podpisującej decyzję (art. 138 § 2 Kpa), uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie I instancji. W takiej sytuacji zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności obu wydanych w sprawie decyzji. Katalog możliwych prawnie rozstrzygnięć organu odwoławczego zawiera art. 138 Kpa. Pierwszą z nich jest utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (art. 138 § 1 punkt 1). W niniejszym postępowaniu takie rozstrzygnięcie zapaść nie mogło, gdyż oznaczałoby ono utrzymanie w mocy decyzji nieważnej. Kolejnym możliwym rozstrzygnięciem jest uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy (art. 138 § 1 punkt 2). W niniejszej sprawie takie rozstrzygnięcie także byłoby wadliwe. Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje bowiem, że nieprawidłowa jest ocena organu odwoławczego, iż wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu o udostępnienia informacji publicznej możliwe jest jedynie w przypadkach wskazanych w art. 16 ust. 1 i 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ I instancji prawidłowo ocenił, abstrahując od braku upoważnienia osoby podpisującej decyzję z [...] listopada 2005 r., że w razie wycofania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zastosowanie znaleźć powinny przepisy procedury administracyjnej określające bezprzedmiotowość postępowania (art. 105 § 1 Kpa). Oznacza to w efekcie, że postępowanie w tej kwestii podlegać powinno umorzeniu. W niniejszej sprawie wycofanie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej jest niewątpliwe – jego pismo z [...] listopada 2005 r. zawiera expressis verbis sformułowanie "...wycofuję niniejszym mój wniosek...". W takiej sytuacji jedynym możliwym rozstrzygnięciem kończącym to postępowanie administracyjne było jego umorzenie w oparciu o przywołany art. 105 § 1 Kpa. Skoro więc samo rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z [...] listopada 2005 r. było prawidłowe, to wadliwe byłoby jej uchylenie, niezależnie od tego, czy dalszym rozstrzygnięciem organu odwoławczego byłoby orzeczenie co do istoty sprawy, czy też umorzenie postępowania I instancji. Na marginesie zauważyć należy, że organ odwoławczy podjął w rzeczywistości takie samo rozstrzygnięcie, jakie uznał za wadliwe. Decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. umorzyła postępowanie I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło natomiast tę decyzję, ale także umorzyło postępowanie I instancji. Stanowisko organu odwoławczego uznać więc należy za samo w sobie sprzeczne. Wobec powyższego prawidłowym rozstrzygnięciem organu odwoławczego powinno być uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. oraz przekazanie sprawy Staroście G. do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, iż decyzję I instancji powinna osobiście podpisać osoba piastująca funkcję organu (Starosta), albo osoba dysponująca wydanym przez niego upoważnieniem. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.