II SA/Wa 301/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2021 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ"), mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2021 r. o odmowie przyznania R. M. (dalej: "skarżący") renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] lipca 2019 r. skarżący zwrócił się do organu o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Żądanie to umotywował całkowitą niezdolnością do pracy spowodowaną dwoma udarami oraz brakiem środków niezbędnych do utrzymania. W toku postępowania zainicjowanego powyższym wnioskiem, Prezes ZUS ustalił, że skarżący w wieku 53 lat stał się całkowicie niezdolny do pracy. Na przestrzeni 57 lat życia udokumentował jedynie 17 lat, 4 miesiące i 15 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Ponadto w dziesięcioleciu przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę w trybie zwykłym - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentował tylko 3 lata, 4 miesiące i 8 dni tych okresów. W okresach: od [...] października 1991 r. do [...] czerwca 1994 r., od [...] lipca 2004 r. do [...] października 2007 r., od [...] maja 2008 r. do [...] czerwca 2009 r., od [...] października 2009 r. do [...] marca 2011 r., a także od [...] kwietnia 2013 r. do [...] sierpnia 2015 r. skarżący nie podejmował zatrudnienia bądź innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Natomiast w okresach: od [...] sierpnia 2000 r. do [...] lutego 2001 r., od [...] kwietnia 2001 r. do [...] października 2001 r., od [...] listopada 2001 r. do [...] września 2002 r., od [...] października 2002 r. do [...] maja 2003 r., od [...] lutego 2017 r. do [...] października 2018 r., jak również od [...] stycznia 2019 r. do [...] stycznia 2019 r. prowadził działalność gospodarczą, przy czym nie odprowadzał z tego tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Ponadto organ ustalił, że skarżący pobiera świadczenie uzupełniające w kwocie 500 zł miesięcznie oraz pozostaje w gospodarstwie domowym z konkubiną, której miesięczne wynagrodzenie wynosi 2.163,64 zł brutto (vide karty nr 25 i 36-36verte akt administracyjnych sprawy). Postępowanie administracyjne przez Prezesem ZUS, wszczęte na wniosek skarżącego z [...] lipca 2019 r., zostało zawieszone postanowieniem z 28 sierpnia 2019 r. ze względu na toczące się postępowanie odwoławcze w sprawie uprawnień skarżącego do renty z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym. W związku z zakończeniem postępowania sądowego, postanowieniem z [...] listopada 2021 r. podjęto postępowanie w przedmiocie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W tym samym dniu, tj. [...] listopada 2021 r. organ, w oparciu o art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 504; dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS") odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Prezes ZUS podał, że w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w ww. przerwach wobec skarżącego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona dopiero od [...] listopada 2018 r. Do tego dnia nie istniały przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Skarżący nie wykazał też innych szczególnych okoliczności w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które nie miał wpływu. Organ uwzględnił także sytuację materialną skarżącego, ale nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją skarżący podkreślił, że spełnia wszystkie warunki konieczne do przyznania renty w drodze wyjątku – nie posiada bowiem niezbędnych środków utrzymania ani nie może podjąć pracy z uwagi na całkowitą niezdolność do jej wykonywania spowodowaną dwoma udarami. Powołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2021 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy swoje uprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ wymienił okresy, w których skarżący nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, akcentując, iż nie orzeczono wówczas względem skarżącego ani całkowitej ani częściowej niezdolności do pracy. Natomiast przywołując okresy prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej, za które nie odprowadzał składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe, Prezes ZUS stwierdził, że skarżący miał realną możliwość kształtowania przebiegu ubezpieczenia. Okoliczność nieodprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne pociąga za sobą niekorzystne skutki, na które - podejmując taką decyzję - osoba godzi się. Fakt ten nie może zostać uznany za zdarzenie wyjątkowe i niezależne od woli ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zaprzestanie opłacania składek na ubezpieczenie społeczne w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą nie może być "premiowane" przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku, a trudności z prowadzeniem działalności gospodarczej nie są okolicznościami szczególnymi, o których mowa w ww. przepisie. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał orzeczenia sądów administracyjnych. Jednocześnie Prezes ZUS zaakcentował, że wnioskowana renta nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Powyższą decyzję Prezesa ZUS skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o "zmianę decyzji i przyznanie (...) renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku". Obok argumentów przedstawionych we wniosku z [...] lipca 2019 r. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący podał, że przez kilka lat pracował za granicą, lecz nie może tego udokumentować, gdyż jego pracodawca okazał się nierzetelny. Skarżący czuje się pokrzywdzony; stan po dwóch udarach uniemożliwia mu normalne funkcjonowanie i mimo szczerych chęci, nie jest w stanie podjąć jakiejkolwiek pracy. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 19 lipca 2022 r. skarżący przedłożył kopię pisma ZUS Oddział w [...] z [...] stycznia 2022 r., okazując oryginał tego pisma. Oświadczył, że nie unikał zatrudnienia, ale na rynku pracy panowało bezrobocie; ponadto był zatrudniony w firmach "[...]" oraz "[...]". W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy o emeryturach i rentach z FUS, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, art. 83 ust. 1 stanowi regulację szczególną, pozwalającą na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, ponieważ są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy o emeryturach i rentach z FUS), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Oznacza to, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, wyłącznie do organu należy decyzja, czy przyzna świadczenie. Oczywiście uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku nie implikuje całkowitej i niekontrolowanej swobody Prezesa ZUS. W myśl art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Zatem organ, podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach, jest związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie, według Sądu, nie doszło do naruszeń tak proceduralnych, jak i prawa materialnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] sierpnia 2021 r. nr akt [...] skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy oraz za niezdolnego do samodzielnej egzystencji od [...] listopada 2018 r. do [...] sierpnia 2023 r. Lekarz orzecznik ZUS ustalił również, że przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy nie istniała częściowa niezdolność do pracy (vide karta nr akt 54 akt administracyjnych sprawy). W ciągu 57 lat życia skarżący udokumentował 17 lat, 4 miesiące i 15 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych, a w dziesięcioleciu przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę w trybie zwykłym - wykazał 3 lata, 4 miesiące i 8 dni tych okresów. Wprawdzie przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie uzależniają wprost przyznania świadczenia w drodze wyjątku od okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, to jednak przy ocenie sprawy nie można zupełnie pomijać tej okoliczności, albowiem świadczenie w drodze wyjątku jest nadal świadczeniem związanym ze stażem zatrudnienia oraz z okresem odprowadzania składek na to ubezpieczenie (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1196/10 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od wielkości stażu ubezpieczeniowego, ale ocena zasadności wniosku o jego przyznanie nie powinna być czyniona w całkowitym oderwaniu od długości tych okresów, gdyż świadczenie to może być bowiem przyznane w razie nieznacznego niedopełnienia warunków do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1046/10). Inaczej należy więc oceniać sytuację osoby mającej niewielki okres ubezpieczenia od osoby, która udowodniła okresy ubezpieczenia niewiele odbiegające od wymaganych ustawowo (vide Ł. Prasołek [w:] Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz pod red. B. Gudowskiej i K. Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1023/08). Tut. Sąd aprobuje stanowisko organu, zgodnie z którym świadczenie pracy bez objęcia pracownika systemem ubezpieczenia społecznego nie uzasadnia wystąpienia przypadku "szczególnych okoliczności". Przypadek taki należy łączyć m.in. ze zdarzeniami pozostającymi poza wolą lub zamiarami skarżącego albo z taką sytuacją, w której - ze względu na skonkretyzowane okoliczności danej sprawy odnoszące się do układu sytuacyjnego lub właściwości osoby ubiegającej się o świadczenie - jest niezwykle trudne spełnienie wszystkich przesłanek niezbędnych do uzyskania emerytury zwykłej (vide wyrok NSA z 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 2463/21). Również trudna sytuacja materialna nie może stanowić wyłącznej przyczyny uzasadniającej przyznanie przedmiotowego świadczenia. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne; jego przyznanie nie zależy więc wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione (vide wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4729/21). Sąd nie kwestionuje trudnej sytuacji życiowej (zdrowotnej i finansowej) skarżącego. Rozumie jego położenie, jednakże oceniając legalność zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania, stwierdzić trzeba, że skarżący nie spełnia kumulatywnie wszystkich przesłanek niezbędnych do przyznania mu wnioskowanego świadczenia. Raz jeszcze podkreślić należy, iż świadczenie w drodze wyjątku nie stanowi świadczenia socjalnego, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od uzasadnionych potrzeb wnioskodawcy. Natomiast potrzeby te mogą uzasadniać ubieganie się przez stronę o świadczenia z tytułu pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej przewidzianej dla osób znajdujących się w niedostatku. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.) pomocą społeczną są obejmowane osoby, które same, przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji życiowych. Z pisma ZUS Oddział w [...] z [...] stycznia 2022 r., którego oryginał skarżący okazał na rozprawie, a kopię złożył do akt sądowych sprawy, nie wynikają nowe okoliczności. W kwestii niezaliczenia do stażu pracy okresów zatrudnienia w firmach "[...]" i "[...]", tut. Sąd wskazuje, że z dniem [...] września 2019 r. do ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z. 2021 r., poz. 1805 ze zm.), wprowadzono art. 4771a. Przepis ten stanowi, że w przypadku wystąpienia z żądaniem zobowiązania pracodawcy do wydania świadectwa pracy, o którym mowa w art. 971 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1040 i 1043), jeżeli okaże się, że pracodawca nie istnieje albo z innych przyczyn wytoczenie przeciwko niemu powództwa jest niemożliwe, sąd rozpozna żądanie w postępowaniu nieprocesowym jako żądanie ustalenia uprawnienia do otrzymania świadectwa pracy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. Zaskarżona decyzja oraz utrzymania nią w mocy decyzja Prezesa ZUS z [...] listopada 2021 r. nie naruszają granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przepisem art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach FUS. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.