II SA/Wa 3016/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi W. E. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga W. E. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] marca 2021 r. (data wpływu do organu – [...] marca 2021 r.) W. E. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca), zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwany dalej: DIS, organ I instancji) o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie zadań służbowych w szczególnych warunkach zagrażających życiu i zdrowiu w latach 1999-2021, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1611, zwane dalej: rozporządzeniem RM). Do ww. wniosku skarżący złożył pismo Działu Techniki i Obserwacji [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. DIAS, działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) orzekł o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Podstawę stanowiło ustalenie organu I instancji (na podstawie analizy akt osobowych wnioskodawcy oraz kwerendy dokumentów znajdujących się w posiadaniu podległych mu jednostek), że skarżący nie podejmował czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. DIAS wyjaśnił, iż w związku z brakiem w dokumentach z akt osobowych skarżącego zapisów o wykonywaniu przez ww. w okresie od [...] września 1999 r. do [...] października 2011 r. czynności i zadań wymienionych w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM, zwrócił się do podległych mu jednostek o złożenie dokumentów mogących potwierdzić wykonywanie tych czynności. Wystąpił także do wnioskodawcy o wskazanie konkretnych dat i miejsc wykonywania czynności i zadań, o których mowa w ww. przepisie. W odpowiedzi na wezwanie [...]Urząd Celno-Skarbowy wskazał, że nie dysponuje dokumentami mogącymi potwierdzić wykonywanie przez skarżącego czynności określonych w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia RM. Skarżący złożył natomiast ogólne wyjaśnienia, wskazał ewentualnych świadków tych zdarzeń oraz przedstawił swoją interpretację przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia RM. DIAS stwierdził, że skoro posiadana przez niego dokumentacja nie potwierdza, aby wnioskodawca w okresie od [...] września 1999 r. do [...] października 2011 r. realizował zadania określone we wniosku z [...] marca 2021 r., konieczne było wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Jednocześnie wskazał, że wniosek w części dotyczącej okresu służby od [...] listopada 2011 r. do momentu zwolnienia z niej, tj. do [...] maja 2021 r. zostanie rozpatrzony odrębnie, a rozstrzygnięcie w tym zakresie zostanie wydane z upływem okresu służby. W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i wydanie żądanego zaświadczenia zgodnie z wnioskiem, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto z uwagi na to, że organ I instancji nie przeprowadził dowodu z dokumentów, o co wnioskował, wniósł by dowód taki przeprowadził organ II instancji. Wydanemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów: 1. brak wyjaśnienia istoty sprawy – poprzez nie poddanie analizie postępowań przygotowawczych, w których skarżący uczestniczył, pod kątem oceny, czy wystąpiły zdarzenia, potwierdzające pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jak i notatników służbowych; 2. brak wykorzystania w pełni bazy dokumentów, które winny zostać zbadane w postępowaniu przed wydaniem orzeczenia w I instancji, a przez to 3. brak uwzględnienia wniosków dowodowych, zawartych w pismach wnioskodawcy, a przez to brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 4. pominięcie przy orzekaniu prawidłowej wykładni przepisów wykonawczych, które powinny stanowić podstawę wydanego postanowienia, a nie tylko przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot kontroli w niniejszej sprawie postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej: Szef KAS, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami (art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, zwana dalej: u.z.e.f) i § 4 ust. 1 rozporządzenia RM) emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia RM, na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. U 12/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 736) w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, został uznany za niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 u.z.e.f. oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, i utracił moc prawną z dniem ogłoszenia wyroku TK. Stwierdzenie niezgodności w określonym wyżej zakresie przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z Konstytucją RP oraz z ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powoduje skutek w postaci braku możliwości zastosowania zakwestionowanej regulacji w zakresie objętym ww. orzeczeniem TK. Ocenił, iż przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie oraz dokonana analiza zgromadzonej dokumentacji nie dały podstaw do potwierdzenia żądanych treści, dotyczących podejmowania przez skarżącego czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W toku postępowania organ I instancji dokonał przeglądu akt osobowych ww., zwrócił się do podmiotów, które mogły posiadać dowody związane z przedmiotowym zagadnieniem oraz wystąpił do samego wnioskodawcy o wskazanie konkretnych dat i miejsc zdarzeń. Podjęte czynności nie doprowadziły jednak do ustaleń, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Organ podkreślił, że z samego faktu pełnienia służby z przypisanymi obowiązkami nie wynika, iż jest to służba pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiąże się służba na określonym stanowisku, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności służbowej, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym (co najmniej 6 razy w ciągu roku w danym okresie), wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM. Istotne jest także, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Nie każdy rodzaj czynności operacyjno-rozpoznawczej czy dochodzeniowo-śledczej uzasadnia uznanie, iż dokonana została ona w warunkach szczególnych, zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariusza. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, obiektywne i konkretne a nie potencjalne, czy abstrakcyjne. Musi odnosić się do konkretnych sytuacji zagrożenia, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Takich zaś sytuacji nie potwierdza zgromadzona w sprawie dokumentacja. Podejmowanie czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury musi niezbicie wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego. Związane jest to z faktem, że przepisy rozporządzenia RM przewidują liczbowe ujęcie wymiaru czynności, a zatem poszczególne czynności, w których brał udział funkcjonariusz, muszą zostać określone precyzyjnie. Informacji zaś, ani materiałów potwierdzających udział skarżącego w określonych akcjach, uzasadniających podwyższenie emerytury, organ I instancji nie posiada - co zostało opisane w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Zgromadzona dokumentacja nie zawiera opisu zdarzeń, które miałyby charakter wyjątkowy i szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym, odformalizowanym charakterze. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a. zasady dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu. Organ nie ma natomiast obowiązku analizowania i rozstrzygania spornych kwestii, dotyczących okresów zaliczanych do wysługi emerytalnej. Zaświadczenie nie przyznaje ani nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych, będących w jego posiadaniu, danych. Gdy zatem problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, nie jest możliwe wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem. Zdaniem Szefa KAS w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, a zebrany materiał stanowi wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia. W postępowaniu wykazano, że organ I instancji podjął działania mające na celu ustalenie, czy wnioskodawca pełnił służbę w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu. Jednak przeprowadzone czynności nie doprowadziły do ustalenia, że skarżący podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. Skoro zaświadczenie jest wydawane w oparciu o posiadane przez organ ewidencje, rejestry i dane, których w niniejszej sprawie brak, to wniosek o wydanie zaświadczenia określonej treści nie mógł zostać załatwiony pozytywnie. Powyższe nie przesądza jednak o tym, że nie było tak, jak twierdzi skarżący. Skarżący może w drodze innego postępowania np. o podwyższenie emerytury (w zakładzie emerytalnym) dowieść za pomocą dostępnych w jego ramach środków dowodowych, że pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Odnosząc się do zarzutu zażalenia, dotyczącego pominięcia wyroku TK z dnia 27 maja 2014 r. sygn. U 12/13 oraz pominięcia prawidłowej wykładni przepisów wykonawczych, organ odwoławczy zauważył, że TK zakwestionował zawężenie przez ww. przepis rozporządzenia RM warunków określonych w powołanym przepisie wyłącznie w zakresie wprowadzenia słowa "bezpośrednio", nie zaprzeczając temu, że ustawowym warunkiem jest wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Natomiast, samo brzmienie przepisu pozostaje niezmienione. Oznacza to, że zakwestionowany przepis nie ulega zmianie w tym sensie, że ktokolwiek może samodzielnie usunąć wyraz "bezpośrednie" z rozporządzenia. Z treści skarżonego postanowienia nie wynika, aby organ I instancji nie zastosował się do tego wyroku. W skardze złożonej do sądu administracyjnego na powołane wyżej postanowienie skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił: 1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę zaskarżonego orzeczenia, polegający na przyjęciu, iż skarżący wniósł o wydanie pisemnego potwierdzenia wykonywania zadań służbowych w szczególnych warunkach zagrażających życiu i zdrowiu w okresie od [...] września 1999 r. do [...] grudnia 2020 r. w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia RM, podczas gdy wnioskodawca w istocie wniósł o wydanie pisemnego potwierdzenia wykonywania zadań służbowych wskazanych w powyższym rozporządzeniu, co stanowi istotną różnicę, albowiem organy obu instancji konsekwentnie analizują jego wniosek jedynie pod kątem wykonania zadań służbowych z narażeniem życia lub zdrowia, podczas gdy § 4 pkt 1 rozporządzenia RM zawiera również inne przesłanki pozwalające spełnić warunki uzyskaniu dodatku do emerytury, które wszystkie organy rozpoznające niniejszą sprawę całkowicie pomijają, na szkodę skarżącego; 2. obrazę prawa materialnego - § 4 pkt 1 rozporządzenia RM, poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, iż dla spełnienia wymogu wskazanego w tym przepisie konieczne jest łączne występowanie okoliczności wskazanych w tym przepisie w połączeniu ze wskazanym w jego końcowej części przesłanką istnienia bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, a tym samym skupienie się jedynie na tej ostatniej przesłance, podczas gdy użycie w tym przepisie, po słowie "dochodzeniowo-śledcze'’ spójnika "albo" oznacza wprowadzenie w nim alternatywy rozłącznej, która z uwagi na treść przepisu nie wymaga spełnienia łącznie wszystkich przesłanek wymienionych w dalszej części tego przepisu, a tym samym, z uwagi na złożony przez skarżącego wniosek o wydanie potwierdzenia spełniania wymogów wskazanych w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM, organ winien ocenić, czy wnioskodawca w czasie pełnienia służby wykonywał, co najmniej 6 razy w ciągu każdego roku służby, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, których wykonywanie stanowi przesłankę do spełnienia przesłanek z ww. przepisu i powinno skutkować wydaniem stosownego zaświadczenia; 3. obrazę przepisów prawa procesowego - art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względnie interes społeczny i słuszny interes obywateli, polegające na znaczącym ograniczeniu czynności podejmowanych w sprawie, zakresu badania okoliczności faktycznych, zbierania informacji oraz wymagania od skarżącego posiadania i gromadzenia informacji służbowych i operacyjnych (odnośnie miejsc i czasu wykonywania czynności oraz nazwisk funkcjonariuszy), których gromadzić mu nie wolno, w sytuacji, gdy organ sam powinien posiadać informacje na temat przebiegu służby funkcjonariuszy i na podstawie zgromadzonych w archiwach informacji wydawać stosowne decyzje, czego zaniechano w niniejszym przypadku. W uzasadnieniu skargi szczegółowo omówiono ww. zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym, ponieważ nie jest oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy. Zaświadczenie potwierdza urzędowo istnienie określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (v. Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, już istniejących, faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. W rozpoznawanej sprawie organy dokonały przeglądu akt osobowych ww., zwróciły się do podmiotów, które mogły posiadać dowody związane z przedmiotowym zagadnieniem. Organy nie prowadziły- bo nie mogły prowadzić - postępowania dowodowego, bo w kontrolowanym postępowaniu nie jest to dopuszczalne. Podjęte czynności nie doprowadziły do ustaleń, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Nie budzi wątpliwości Sądu, że sam fakt pełnienia służby polegającej na podejmowaniu czynności operacyjno-rozpoznawczych nie uzasadnia uznania, iż jest to służba pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W orzecznictwie sądów administracyjnych w analogicznych sprawach konsekwentnie odróżnia się pełnienie służby w warunkach realnego zagrożenia życia lub zdrowia od pełnienia służby w warunkach powszechnych, wykonywanych w warunkach wynikających z zakresu obowiązków i uprawnień. Istnieje oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiąże się służba na określonym stanowisku, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym (co najmniej 6 razy w ciągu roku), wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. Istotne jest, żeby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, obiektywne i konkretne, a nie potencjalne, czy abstrakcyjne. Musi odnosić się do konkretnych sytuacji zagrożenia, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Nie chodzi zatem o codzienny trud służby i jej niebezpieczeństwa, ale wyjątkowe zdarzenia, wprost godzące w życie lub zdrowie funkcjonariusza. Zagrożenie musi mieć zatem postać kwalifikowaną tzn. być wyższe niż to, jakie jest udziałem pełnienia służby w sposób określony obowiązkami i zadaniami przewidzianymi na zajmowanym stanowisku służbowym. Sąd całkowicie podziela pogląd organu, zresztą zaakceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że podejmowanie czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury musi niezbicie wynikać ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy przewidują liczbowe ujęcie wymiaru czynności, a zatem poszczególne czynności, w których brał udział funkcjonariusz, muszą zostać określone precyzyjnie. Ponadto udział skarżącego w określonych akcjach musiałby mieć miejsce co najmniej 6 razy w ciągu roku, a takich informacji ani dokumentów w aktach skarżącego nie ma. Wydawanie zaświadczeń jest postępowaniem administracyjnym o uproszczonym, odformalizowanym charakterze: nie można w nim stosować uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a. zasady dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu. Organ nie ma obowiązku analizowania i rozstrzygania spornych kwestii, dotyczących okresów zaliczanych do wysługi emerytalnej. Zaświadczenie, jak sama jego nazwa na to wskazuje, tylko "zaświadcza" ("poświadcza", "potwierdza"): nie przyznaje, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Sąd podkreśla za organem, że gdy informacje, których dotyczy żądanie strony, są sporne, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Z tej przyczyny całkowicie chybione są zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. Skarżący może jednak w drodze innego postępowania np. o podwyższenie emerytury (w zakładzie emerytalnym) dowieść za pomocą dostępnych w jego ramach środków dowodowych, że pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Kwestia ta będzie ewentualnie podlegała ustaleniu przed sądem powszechnym, którego kognicja jest dużo szersza niż kognicja sądu administracyjnego. Sąd powszechny, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, może bowiem prowadzić postępowanie dowodowe w oparciu o wnioski dowodowe skarżącego, w szczególności np. z zeznań świadków. Oceniając zarzuty skargi Sąd uznał, że nie są one zasadne. Organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające (w zakresie dopuszczalnym w kontrolowanym postępowaniu), a zebrany materiał stanowił wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Nie doszło też do takiego naruszenia prawa, które zobowiązywałoby sąd administracyjny do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z porządku prawnego. Wydanie orzeczenia niekorzystnego czy niesatysfakcjonującego skarżącego, nie oznacza naruszenia przepisów postępowania. Ponieważ zarzuty skargi okazały się całkowicie nieuzasadnione Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art.151 p.p.s.a.