II SA/Wa 302/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę Na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. J.D., jako funkcjonariusz Policji, pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi nieposiadającemu rodziny. Rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. J.D. został zwolniony z Policji z dniem [...] lipca 2009 r., z uwagi na orzeczenie przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby. W związku z tym ww. organ ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., na podstawie art. 162 i 104 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), § 6 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), orzekł wygaśnięcie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. przyznającej zainteresowanemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, z uwagi na jej bezprzedmiotowość oraz interes społeczny. We wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r. J.D. zwrócił się o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. stwierdzającej wygaśnięcie przedmiotowego równoważnika, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w oparciu o podstawę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 k.p.a., art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...) oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. Nr 8 z 2004 r., poz. 67 ze zm.) oraz art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Komendanta Powiatowego Policji w [...]. W uzasadnieniu podał, że z literalnego brzmienia art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wynika, iż prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi, a nie emerytowi czy renciście policyjnemu. Ponadto przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin także nie pozwalają traktować emerytów i rencistów policyjnych w sposób tożsamy z policjantami w służbie czynnej, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt U 4/08. Skoro zatem J.D. został zwolniony z Policji, to tym samym utracił kwalifikację do przedmiotowego świadczenia oraz nierealne okazało się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana. Powoduje to bezprzedmiotowość podmiotową skutkującą stwierdzeniem jej wygaśnięcia. Organ podniósł, iż wobec braku jednej z podstaw określonych w art. 156 § 1 k.p.a. niezasadne było uwzględnienie wniosku strony. W odwołaniu od powyższej decyzji J.D. wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, powołując się na prawo nabyte oraz brak odesłania do przepisów szczególnych znoszących to prawo. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, § 1 ust. 1 pkt 5, § 6 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi odstępstwo od wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W związku z tym stosowanie tej instytucji winno odbywać się tylko wyjątkowo i może dotyczyć jedynie decyzji obarczonych szczególnie ciężkimi, kwalifikowanymi wadami wyczerpująco wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., gdyż pozostawienie ich w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności, przy czym nie mogą one podlegać wykładni rozszerzającej. Organ podniósł, iż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się postępowanie w nowej sprawie, a orzekanie ogranicza się wyłącznie do kwestii nieważności decyzji lub jej niezgodności z prawem, nie zaś do rozstrzygania co do istoty sprawy. Ponadto stwierdził, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zawiera dwie podstawy nieważności – brak podstawy prawnej oraz rażące naruszenie prawa. Pierwsza z nich występuje, gdy decyzja dotyczy spraw z zakresu stosunków cywilnoprawnych lub spraw nieobjętych w ogóle regulacją administracyjno-prawną bądź została wydana w sprawie, w której przepis prawa nie przewiduje działania w takiej formie. Natomiast z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem poprzez proste ich zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 162 § 1 k.p.a. Komendant Główny Policji podał, że w sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość decyzji przyznającej równoważnik o charakterze podmiotowym, która zachodzi nie tylko wtedy, gdy przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego, np. śmierć osoby, likwidacja jednostki organizacyjnej, ale również kiedy następuje utrata przez stronę określonych kwalifikacji, statusu prawnego. W ocenie organu J.D. jako podmiot stosunku prawnego, utracił status policjanta w służbie stałej w związku z nabyciem statusu emeryta (rencisty) policyjnego, natomiast decyzja o przyznaniu równoważnika była adresowana do niego jako funkcjonariusza w służbie stałej. Tym samym przestał istnieć podmiot stosunku prawnego powodujący bezprzedmiotowość ww. decyzji, a wobec zaistnienia przesłanki interesu społecznego przemawiającego za wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, gdy zainteresowany przestał spełniać warunki do jego otrzymywania, z uwagi na niejasność i brak pewności co do obowiązującego prawa. Organ wyjaśnił dodatkowo, że skoro art. 92 ust. 1 ustawy o Policji nigdy nie przyznawał emerytom i rencistom policyjnym równoważnika za brak lokalu, zaś od [...] maja 2005 r. odpadła również podstawa do jego otrzymywania zawarta w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., a nadto nie przewidują takiego uprawnienia przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, to nie można mówić o utracie praw słusznie nabytych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.D. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniósł, że Komendant Powiatowy Policji w [...], wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r., dopuścił się rażącego naruszenia prawa, gdyż zgodnie z art. 162 § 1 przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość rozumiana jako ustanie stosunku materialnoprawnego. Uchylenie przepisu, na podstawie którego stosunek ten powstał i wydanie decyzji kształtującej ten stosunek z powodu jej bezprzedmiotowości, może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy w przepisach zmieniających dotychczasowy stan prawny przewidziany został taki skutek. Uchylenie przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji skutkuje wyłącznie tym, że w przyszłości nie będą wydawane decyzje na podstawie zmienionego (uchylonego) przepisu, a nie wygaśnięciem decyzji kształtujących uprawnienia nabyte. Żaden zaś z obowiązujących przepisów nie nakazuje wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji przyznającej renciście policyjnemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Z kolei w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2011 r. skarżący sformułował zarzuty dotyczące orzeczenia komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby i w konsekwencji zwolnienia go z Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej Skarga oceniana w świetle powołanych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, określonej w przepisach art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Ze względu na to może mieć ono miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., zaś wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a., a zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności. Taka redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter instytucji stwierdzenia nieważności, nie pozwalają na stosowanie wykładni rozszerzającej powołanej regulacji (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, Lex nr 47887). W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są jednak wiążące dla organu, który musi z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Należy jednocześnie wskazać, że postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, jest wszczynane i prowadzone na tych samych zasadach co postępowanie w trybie zwykłym, z kilkoma wyjątkami. Kluczowym jest ten, że przedmiotem postępowania jest wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności, nie jest natomiast jego istotą rozpatrywanie kwestii merytorycznych sprawy. W rozpatrywanej sprawie J.D. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., orzekającej na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. wygaśnięcie decyzji ww. organu nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., przyznającej mu jako funkcjonariuszowi Policji równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Wymieniony przepis art. 162 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W przypadku więc, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wtedy stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do orzeczenia jej wygaśnięcia, należy bowiem wykazać również, że wymaga tego interes społeczny lub interes strony. Trafne jest stanowisko organu, iż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością o charakterze podmiotowym, która zachodzi nie tylko wtedy, gdy przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego jako niezbędny element jego bytu materialnoprawnego, np. w wyniku śmierci osoby fizycznej, ustanie bytu prawnego osoby prawnej, lecz również wówczas, gdy np. osoba fizyczna utraci zdolność do nabycia uprawnień o charakterze osobistym. Niewątpliwie uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przysługujące na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) policjantowi, ma charakter osobisty. Jest ono bowiem ściśle związane z posiadaniem statusu policjanta. Utrata takiego statusu w wyniku zwolnienia z Policji w związku z uzyskaniem uprawnień rentowych lub emerytalnych, jest równoznaczna z utratą zdolności do nabycia, jak również posiadania uprawnień do przedmiotowego świadczenia. W takiej sytuacji przestał więc istnieć podmiot stosunku prawnego, co w konsekwencji prowadzi do bezprzedmiotowości decyzji przyznającej równoważnik. Została również spełniona druga przesłanka niezbędna do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji, gdyż w interesie społecznym jest, by skarżący, który utracił status policjanta, przestał otrzymywać świadczenie przysługujące wyłącznie policjantom, a nie emerytom lub rencistom policyjnym. Z uwagi na powyższe nie sposób zgodzić się ze skarżącym, by decyzja wygaszająca decyzję o przyznaniu mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, rażąco naruszała art. 162 § 1 k.p.a. Z rażącym naruszeniem prawa w świetle orzecznictwa mamy bowiem do czynienia jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją, poprzez ich proste zestawienie ze sobą. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Organ odniósł się w zaskarżonej decyzji jedynie do przesłanki braku podstawy prawnej decyzji o wygaśnięciu decyzji przyznającej równoważnik oraz przesłanki rażącego naruszenia prawa, które w rozpatrywanej sprawie nie występują. Jednakże Sąd, który dokonał analizy przedmiotowej decyzji pod kątem wystąpienia którejkolwiek z pozostałych przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., decyzja nie stwierdził, by decyzja była obarczona takimi wadami kwalifikowanymi. Została bowiem wydana przez organ właściwy zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a., nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej drugą decyzją ostateczną, została skierowana do strony, była wykonalna w dniu jej wydania, a tym samym nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, który konsekwentnie utrzymuje, iż orzeczenie o wygaśnięciu decyzji przyznającej mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego rażąco narusza przepis art. 162 § 1 k.p.a., gdyż w przepisach zmieniających dotychczasowy stan prawny brak jest skutku w postaci takiego rozstrzygnięcia, należy z całą mocą podkreślić, iż to nie zmienia przepisów prawa, lecz utrata przez skarżącego statusu policjanta, była przesłanką bezprzedmiotowości przedmiotowej decyzji, a w dalszej kolejności jej wygaśnięcia. Natomiast poruszone w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2011 r. kwestie rzekomej wadliwości orzeczenia komisji lekarskiej o jego niezdolności do służby, jako wykraczające poza zakres niniejszej sprawy, nie mogły być przedmiotem badania przez Sąd. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.