II SA/Wa 302/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , Protokolant referent Magdalena Morawiec, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2025 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy powołania do dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej w czasie kształcenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego D. L. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] kwietnia 2024 r. [...] D. L. (dalej: "skarżący") wystąpił do Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej (dalej: "Dyrektor Departamentu", "organ pierwszej instancji") z wnioskiem (opatrzonym datą [...] kwietnia 2024 r.) o powołanie do dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej w trakcie kształcenia. Rozkazem personalnym z [...] sierpnia 2024 r. nr [...] organ pierwszej instancji, w oparciu o art. 146 ust. 4 w związku z art. 2 pkt 22 lit. a, art. 186 ust. 2 pkt 1 oraz art. 143 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 825; dalej: "u.o.O."), a także § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 kwietnia 2024 r. w sprawie kształcenia kandydatów do zawodowej służby wojskowej w ramach dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej w uczelniach wojskowych, szkołach podoficerskich, centrach szkolenia lub ośrodkach szkolenia (Dz. U. z 2024 r., poz. 584; dalej: "rozp. z 2024 r."), odmówił powołania skarżącego do dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej w czasie kształcenia. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia Dyrektor Departamentu podał, że z analizy dokumentów wynika, iż skarżący pełnił dobrowolną zasadniczą służbę wojskową w czasie kształcenia w okresie od [...] sierpnia 2023 r. do [...] marca 2024 r., rezygnując z pełnienia tej służby na własny wniosek. Dalej organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 143 ust. 1 i ust. 2, art. 144 ust. 2 u.o.O. oraz § 60 ust. 2 rozp. z 2024 r., stwierdzając brak podstaw prawnych do powołania skarżącego po raz kolejny do dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej pełnionej w czasie kształcenia. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od ww. rozkazu personalnego, decyzją nr [...], wydaną [...] grudnia 2024 r. na podstawie art. 127 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1, jak również art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a."), Minister Obrony Narodowej (dalej: "Minister", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"), utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy na wstępie zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Następnie, powołując się na treść art. 143 ust. 1 i ust. 2, art. 144 ust. 2 u.o.O. oraz § 60 ust. 2 rozp. z 2024 r., podkreślił, że maksymalny łączny czas trwania dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej w trakcie kształcenia nie może być dłuższy niż 12 miesięcy. Skoro literalne brzmienie ww. przepisów nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, to każda inna jego wykładnia jest nie do zaakceptowania. Według organu drugiej instancji, ponowne powołanie skarżącego do dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej w czasie kształcenia byłoby równoznaczne z koniecznością odbycia 12-miesięcznego szkolenia w ramach tej służby, a tym samym zostałby przekroczony maksymalny możliwy 12-miesięczny okres pełnienia dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej, o którym mowa w art. 143 ust. 1 u.o.O. Mając na uwadze powyższe uwarunkowania prawne, a także fakt, iż skarżący pełnił dobrowolną zasadniczą służbę wojskową w trakcie kształcenia w okresie od [...] sierpnia 2023 r. do [...] marca 2024 r., Minister uznał rozstrzygnięcie Dyrektora Departamentu za prawidłowe. In fine omawianej decyzji organ odwoławczy zauważył, że art. 146 ust. 4 u.o.O. umożliwia osobie, która ukończyła wyłącznie szkolenie podstawowe i została przeniesiona do aktywnej rezerwy albo pasywnej rezerwy, złożenie - w terminie 3 lat od dnia jej przeniesienia do tej rezerwy - wniosku o powołanie do dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej w celu jej kontynuowania przez odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 143 ust. 2 pkt 2 u.o.O. Wniosek ten uwzględnia się, mając na uwadze potrzeby Sił Zbrojnych. Zatem skarżący może skorzystać z powyższego uprawnienia w terminie prawem przewidzianym. Na powyższą decyzję Ministra skarżący (reprezentowany przez radcę prawnego D. S.) wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozkazu personalnego organu pierwszej instancji, jak też o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 143 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 95 ust. 4 i art. 130 ust. 2 pkt 1 u.o.O. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmówienie powołania skarżącego do dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej pełnionej w trakcie kształcenia, czyli poprzez odmówienie powołania do rodzaju czynnej służby wojskowej, nieznanego u.o.O., 2) art. 146 ust. 4 w związku z art. 144 ust. 2 w związku z art. 143 ust. 2 pkt 2 u.o.O. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż czas trwania szkolenia specjalistycznego dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej w trakcie kształcenia na uczelni wojskowej nie może być przedłużony na okres dłuższy niż 11 miesięcy w przypadku ponownego powołania do dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej pełnionej w trakcie kształcenia, 3) art. 146 ust. 4 w związku z art. 2 pkt 22 lit. a u.o.O. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w ramach uznania administracyjnego bez uwzględnienia granic zakreślonych przepisem art. 7 k.p.a., tj. z pominięciem dążenia do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązku załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony, czyli ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznego interesu strony; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy w całości w następstwie zaniechania rozpoznania zarzutów odwoławczych związanych z naruszeniem przez Dyrektora Departamentu przepisu art. 146 ust. 4 w związku z art. 144 ust. 2 w związku z art. 143 ust. 2 pkt 2 u.o.O., 2) art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem w wydaniu zaskarżonej decyzji brali udział żołnierze (pracownicy) Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej - czyli organu pierwszej instancji - służbowo podlegli Dyrektorowi Departamentu, którzy tym samym uprzednio brali udział w wydaniu zaskarżonego odwołaniem rozkazu personalnego Dyrektora Departamentu z [...] sierpnia 2024 r. nr [...] (pkt 1), 3) art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez organ odwoławczy uchybień organu pierwszej instancji, który nie podjął niezbędnych czynności potrzebnych do wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do rozpoznania sprawy w sposób niewszechstronny i niewyczerpujący, bez rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, w tym podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny i prawny w sprawie, 4) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w żadnym stadium postępowania i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz materiałów przed wydaniem orzeczenia, co skutkowało niemożnością powołania przez skarżącego dowodów wskazujących na jego słuszny interes w powołaniu do czynnej służby wojskowej, a to z kolei przełożyło się na odmowę powołania skarżącego do czynnej służby wojskowej bez rozważenia, w ramach uznania administracyjnego, jego słusznego interesu w powołaniu. W uzasadnieniu skargi rozwinięto poszczególne jej zarzuty. Skarżący dokonał analizy przepisów u.o.O., dochodząc do konkluzji, że orzekanie o powołaniu do dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej pełnionej w trakcie kształcenia jawi się jako niemające podstaw materialnoprawnych w przepisach u.o.O. O ile przepis art. 143 u.o.O. pozwala na funkcjonalne wyróżnienie w ramach dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej takiej służby odbywanej w ramach szkolenia specjalistycznego w czasie kształcenia w uczelni wojskowej, to żaden przepis tej ustawy nie daje jakichkolwiek podstaw, aby przyjmować, iż funkcjonuje w obowiązującym porządku prawnym rodzaj czynnej służby wojskowej w postaci dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej pełnionej w czasie kształcenia. Powyższe przesądza o tym, że treść sentencji zawartej w rozkazie personalnym, utrzymanym w mocy zaskarżoną decyzją Ministra, powoduje jego nieważność z mocy prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., co skutkuje koniecznością wyeliminowania obu tych decyzji administracyjnych z obrotu prawnego. Skarżący zaakcentował również, iż treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje, że utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia Dyrektora Departamentu o odmowie powołania do dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej w czasie kształcenia nastąpiło w oparciu o bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa materialnego, które obligowały organ pierwszej instancji (a w konsekwencji także organ odwoławczy) do odmowy powołania skarżącego do dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej po raz kolejny. Według skarżącego, z taką treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozostaje w logicznej sprzeczności podstawa prawna rozkazu personalnego organu pierwszej instancji (tj. art. 146 ust. 4 w związku z art. 2 pkt 22 lit. a u.o.O.). Z tych też powodów nie sposób ocenić, czy organ wojskowy był zobligowany do wydania rozstrzygnięcia o odmowie powołania skarżącego do dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej w oparciu o bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa materialnego, czy dokonał rozważenia zasadności jego powołania z uwagi na potrzeby Sił Zbrojnych, przy czym uzasadnienia obu rozstrzygnięć nie zawierają wymaganych elementów decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego. Skarżący wytknął także organom, iż błędnie zastosowały § 60 rozp. z 2024 r. Zgodnie bowiem z § 68 rozp. z 2024 r., który to akt wszedł w życie 18 kwietnia 2024 r., w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro skarżący złożył wniosek wszczynający postępowanie w przedmiotowej sprawie [...] kwietnia 2024 r., to jego rekrutacja powinna opierać się na § 2 ust. 2 w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 lipca 2022 r. w sprawie kształcenia kandydatów do zawodowej służby wojskowej w ramach dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej w uczelniach wojskowych, szkołach podoficerskich, centrach szkolenia lub ośrodkach szkolenia (Dz. U. z 2022 r., poz. 1448 ze zm.). Skarżący stwierdził, że analiza przepisów normujących zasady powoływania i pełnienia dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej, w tym pełnionej w czasie kształcenia wskazuje, iż nie przewidują one ograniczenia w zakresie kilkukrotnego powoływania do dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 129 u.o.O., służba wojskowa dzieli się na: 1) czynną służbę wojskową; 2) służbę w rezerwie. W myśl art. 130 ust. 1 u.o.O., czynna służba wojskowa polega na pełnieniu: 1) zasadniczej służby wojskowej; 2) terytorialnej służby wojskowej; 3) służby w aktywnej rezerwie w dniach tej służby oraz odbywaniu ćwiczeń wojskowych w ramach pasywnej rezerwy; 4) zawodowej służby wojskowej; 5) służby w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Z kolei wedle art. 130 ust. 2 u.o.O., zasadnicza służba wojskowa polega na pełnieniu: 1) dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej; 2) obowiązkowej zasadniczej służby wojskowej. Stosownie do treści art. 143 ust. 1 i ust. 2 u.o.O., dobrowolna zasadnicza służba wojskowa jest pełniona przez okres do 12 miesięcy (ust. 1). W czasie pełnienia dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej realizuje się: 1) szkolenie podstawowe w wymiarze do 28 dni zakończone przysięgą wojskową i wydaniem książeczki wojskowej; 2) szkolenie specjalistyczne połączone z wykonywaniem obowiązków na stanowisku służbowym albo w trakcie kształcenia, o którym mowa w art. 95 ust. 4, w wymiarze do 11 miesięcy (ust. 2). Przepis art. 144 ust. 2 u.o.O. stanowi, że czas trwania dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej, o którym mowa w art. 143 ust. 1 lub 2 pkt 2, może zostać wydłużony w trakcie kształcenia żołnierza, o którym mowa w art. 95 ust. 4, w uczelni wojskowej przez jej rektora-komendanta i za zgodą kierownika komórki organizacyjnej właściwej do spraw kadr, jeżeli okres tego kształcenia jest dłuższy niż 11 miesięcy, nie bardziej jednak niż do dnia, w którym rozpoczyna się kolejny rok tego kształcenia. Natomiast przepisy art. 146 ust. 1-3 u.o.O., przewidują, iż dobrowolna zasadnicza służba wojskowa może zostać przerwana w każdym czasie: 1) z uwagi na potrzeby Sił Zbrojnych; 2) na wniosek osoby odbywającej służbę (ust. 1). Osobę, która ukończyła wyłącznie szkolenie podstawowe, przenosi się na jej wniosek do aktywnej rezerwy albo terytorialnej służby wojskowej, a w przypadku braku takiego wniosku przenosi się ją do pasywnej rezerwy (ust. 2). Osobę, która nie ukończyła szkolenia podstawowego, nie złożyła przysięgi wojskowej lub nie zrealizowała wymaganego programu kształcenia albo programu studiów, o których mowa w art. 95, poza wyjątkami określonymi w regulaminie studiów, albo nie złożyła wniosku, o którym mowa w art. 95 ust. 5, zwalnia się z dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej i przenosi do pasywnej rezerwy (ust. 3). Jak wskazuje art. 146 ust. 4 u.o.O., osoba, która ukończyła wyłącznie szkolenie podstawowe i została przeniesiona do aktywnej rezerwy albo pasywnej rezerwy, może w terminie 3 lat od dnia jej przeniesienia do tej rezerwy złożyć wniosek o powołanie do dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej w celu jej kontynuowania przez odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 143 ust. 2 pkt 2. Wniosek uwzględnia się, mając na uwadze potrzeby Sił Zbrojnych. Ten cytowany w ostatniej kolejności przepis art. 146 ust. 4 u.o.O. stanowił materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zawiera on określone przesłanki, które organ wojskowy powinien zbadać przed wydaniem decyzji. I tak należało zweryfikować, czy wniosek o powołanie do dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej w celu jej kontynuowania przez odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 143 ust. 2 pkt 2 u.o.O., składa osoba, która ukończyła wyłącznie szkolenie podstawowe; czy została przeniesiona do aktywnej rezerwy albo pasywnej rezerwy; czy został zachowany trzyletni termin od dnia jej przeniesienia do aktywnej lub pasywnej rezerwy; nadto należało uwzględnić potrzeby Sił Zbrojnych, o których mowa w art. 2 pkt 22 lit. a u.o.O. definiującym potrzeby Sił Zbrojnych jako celowość powołania do służby wojskowej. Żaden z organów orzekających w sprawie nie analizował spełnienia przez skarżącego ww. warunków. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia ograniczył się do przytoczenia czterech przepisów wybranych z podstawy prawnej, a mianowicie art. 143 ust. 1 i ust. 2, art. 144 ust. 2 u.o.O. oraz § 60 ust. 2 rozp. z 2024 r. Pomimo powołania w podstawie prawnej (na jej wstępie) art. 146 ust. 4 w związku z art. 2 pkt 22 lit. a u.o.O., Dyrektor Departamentu w ogóle nie odniósł się do tych przepisów. Z kolei Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (utrzymującej w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji) skoncentrował się na wykazaniu, że maksymalny łączny czas trwania dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej w trakcie kształcenia nie może być dłuższy niż 12 miesięcy. Dopiero na końcu przytoczył treść art. 146 ust. 4 u.o.O., uznając, iż skarżący może skorzystać z tego przepisu. Tak więc organy obu instancji całkowicie zaniechały rozważenia jakichkolwiek przesłanek ujętych w art. 146 ust. 4 u.o.O., nie dokonując żadnej oceny sytuacji tak faktycznej, jak i prawnej skarżącego w kontekście ww. przepisu. W konsekwencji oba rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, a to art. 146 ust. 4 w związku z art. 2 pkt 22 lit. a u.o.O., jak i przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo organ drugiej instancji w sposób istotny naruszył, określoną w art. 15 k.p.a., zasadę dwuinstancyjności postępowania. Argumentacja Ministra zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczy możliwości kontynuowania przez skarżącego dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej w czasie kształcenia, od momentu jej przerwania, tj. w trakcie szkolenia specjalistycznego. Nie odnosi się jednak w ogóle do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w tym do istoty sprawy i przesłanek z art. 146 ust. 4 u.o.O. Wbrew opinii skarżącego, w sprawie nie zaistniała konieczność stwierdzenia nieważności zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, gdyż organy nie orzekły o odmowie powołania skarżącego do nieznanego w u.o.O. rodzaju dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej, lecz nawiązały do treści art. 146 ust. 4 u.o.O., w którym jest mowa "o powołaniu do dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej w celu jej kontynuowania przez odbycie szkolenia". Natomiast trafnie skarżący zwrócił uwagę na niewłaściwe zastosowanie (przez oba orzekające w sprawie organy) § 60 ust. 2 rozp. z 2024 r. w sytuacji, gdy przepis intertemporalny - § 68 rozp. z 2024 r. nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie rozp. z 2024 r., tj. przed 18 kwietnia 2024 r. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. skarżący nie podał żadnych konkretnych okoliczności świadczących o spełnieniu dyspozycji ww. przepisu, poprzestając na ogólnym (niepopartym dowodami) twierdzeniu o udziale żołnierzy (pracowników) organu pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Z notatki służbowej sporządzonej [...] października 2024 r. wynika, iż pełnomocnikowi skarżącego zaproponowano terminy zapoznania się z aktami w siedzibie organu drugiej instancji - miał on przybyć tam [...] października 2024 r. po godz. [...], lecz nie stawił się w ustalonym dniu (vide karta nr 38 akt administracyjnych sprawy). Ponownie rozpoznając sprawę, Dyrektor Departamentu uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł (łącznie 497 zł), tutejszy Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy, a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).