II SA/Wa 304/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Przemysław Szustakiewicz Protokolant – starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2011 r. sprawy ze skargi D. G. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury − stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, − zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. skarżący D. G. wystąpił do Komendanta Głównego Policji o wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury policyjnej z tytułu pełnienia służby w szczególnych warunkach na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734). W powyższym wniosku opisał przebieg swojej służby oraz stwierdził, że od [...] r., pracując w strukturach Policji, osobiście uczestniczył w większości czynności realizacyjnych, takich jak [...].Wskazując na obowiązki ciążące na organie odnośnie dokumentowania przebiegu służby, poprosił o sporządzenie żądanego zaświadczenia i spowodowanie dokonania podwyższenia emerytury o 0,5 % za wymienione lata. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające i w dniu [...] czerwca 2010 r. wystąpił do [...] z prośbą o spowodowanie dokonania analizy dokumentów będących w ich posiadaniu i wskazanie, czy skarżący wykonywał czynności w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia, a następnie przesłanie do [...] zestawienia, które będzie podstawą do wydania zaświadczenia. W odpowiedzi na powyższe uzyskano następujące odpowiedzi: – [...] – [...] – [...] – [...] W związku z powyższym, pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. zwrócono się do [...] z prośbą o wskazanie, na czym polegało owo bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia skarżącego w podejmowanych przez niego czynnościach operacyjno – rozpoznawczych lub dochodzeniowo – śledczych, a wyszczególnionych w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. W odpowiedzi na powyższe, [...] pismem z dnia [...] września 2010 r. poinformował, że dokonano ponownej analizy materiałów spraw operacyjnych, których realizację przeprowadzał skarżący D. G. i po jej przeprowadzeniu stwierdzono, iż brak jest pisemnego udokumentowania sytuacji, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, zaś sprawy operacyjne, na które powołano się w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. zakwalifikować można jako sprawy o dużym stopniu zagrożenia dla życia i zdrowia, lecz ze względu na brak jednoznacznego sformułowania w dokumentach z realizacji bezpośredniego zagrożenia ze strony sprawcy, nie można potwierdzić udziału D. G. w takich czynnościach. Wobec powyższego, Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 219 k.p.a. w zw. z § 4 pkt 1 cytowanego już wyżej rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz § 14 ust. 1 pkt 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie od [...] do [...]r. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – wymieniono zajmowane przez skarżącego stanowiska służbowe i stwierdzono, że dla wydania wnioskowanego zaświadczenia winny być spełnione dwa warunki, tj. służba winna być pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu oraz w warunkach tych policjant podejmuje co najmniej 6 razy w roku czynności operacyjno – rozpoznawcze lub dochodzeniowo – śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenia życia lub zdrowia. Jednakże z uwagi na fakt, że w wyszczególnionych powyżej dokumentach brak jest potwierdzenia tych okoliczności, przeto postanowiono jak wyżej. W zażaleniu z dnia [...] października 2010 r. do Komendanta Głównego Policji, skarżący nie zgodził się z powyższym postanowieniem i zarzucił mu nieścisłości w podanym przebiegu służby. W dalszej części za demagogię uznał stwierdzenie organu, że policjant z racji pełnienia służby w formacji uzbrojonej i złożonego ślubowania strzeże bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli z narażeniem życia. Poddał w wątpliwość rzetelność przeprowadzonego postępowania i ponownie przywołał wydarzenia z okresu jego służby, w których brał udział. Jego zdaniem twierdzenie, że w analizowanym okresie ani razu nie spełnił kryteriów zawartych w przepisach jest dla niego krzywdzące i świadczy o nierzetelnym przeprowadzeniu postępowania. Podkreślił, że w okresie od [...] do [...] otrzymał od [...] nagrodę za udział w realizacji spraw operacyjnych, w wyniku których zostały zatrzymane [...]. Reasumując – w jego ocenie – podstawą wydania zaskarżonego postanowienia stały się czynności przeprowadzone pobieżnie i lekceważąco. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na zawarty w nim stan faktyczny i argumenty – podał, że zgodnie z § 4 pkt 1 wskazanego już wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno – rozpoznawcze lub dochodzeniowo – śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Warunkiem sine qua non uznania, że policjant uczestniczył w opisanych wyżej działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia policjanta. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, przewidywanego w przyszłości, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi przy tym o rzeczywiste sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. W orzecznictwie zaistniał pogląd, że niebezpieczeństwo powinno mieć wymiar zbliżony do pojęcia czynnej napaści na funkcjonariusza lub usiłowania takiej czynnej napaści i należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić różnicę między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie niesie ze sobą służba w Policji dla każdego policjanta – z realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji – i to co najmniej 6 razy w ciągu roku. Natomiast pozostające w dyspozycji organu dane nie potwierdziły pełnienia przez zainteresowanego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu i możliwości w zakresie kwerendy materiałów źródłowych zostały w całości wyczerpane, przy czym dodać należy, że potoczne rozumienie bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia może znacznie różnić się od intencji ustawodawcy oraz znaczenia tego sformułowania zawartego w przepisie prawa. Natomiast wydaje się, że skarżący utożsamia niebezpieczeństwo, na jakie narażony jest każdy policjant w trakcie swojej służby, z sytuacją szczególną, tj. istnienia bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia. Ponadto nie sposób zgodzić się z argumentacją, że postępowanie zostało przeprowadzone nierzetelnie, zaś prowadzący je organ nie dotarł do stosownej dokumentacji. Ze zgromadzonych materiałów wynika bowiem, że – wbrew temu, co twierdzi skarżący – analizowana była również dokumentacja archiwalna, w tym m. in. [...]. Trudno zatem w tym stanie sprawy przychylić się do zarzutu o "braku wiedzy do jakich dokumentów należy dotrzeć". Przywołane przez skarżącego w zażaleniu czynności, jak choćby [...], w żaden sposób nie dowodzą faktu podejmowania przez niego, co najmniej 6 razy w każdym roku, czynności, o jakich mowa w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący D. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego tj. § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej poprzez jego błędną wykładnię i błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż w latach [...] w czasie służby nie wykonywał on czynności uzasadniających podwyższenie podstawy wymiaru emerytury w wysokości 0,5% za każdy rok, naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie § 4 pkt 1 rozporządzenia, podczas gdy zgodnie z wyrokiem WSA w Opolu II SA/Op 178/10 przepis ten jest niezgodny z ustawą, 2. naruszenie prawa procesowego tj. przepisu art. 218 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wydanie zaświadczenia możliwe jest jedynie w oparciu o posiadane przez organ ewidencje, rejestry czy też zbiory innych danych, 3. naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których organ II instancji się oparł i przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono mocy dowodowej, a w szczególności, dlaczego czynności podejmowane w latach [...] uznano za niezgodne z § 4 pkt 1 rozporządzenia, 4. bałagan w dokumentacji, brak koordynacji i spójności w rozpatrywaniu roszczeń przez Komendę Główną Policji i Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, bardzo pobieżną analizę sprawy jedynie na podstawie akt personalnych, w których wcześniej dopuszczono się zaniedbań w postaci braku wystawiania na bieżąco stosownych zaświadczeń przez stronę służbową o podwyższenie emerytury o 0,5% za każdy rok służby. W uzasadnieniu skarżący podał, iż to na Komendzie Głównej Policji - jako jego pracodawcy - ciążył obowiązek dokumentowania i prowadzenia rejestrów pozwalających ustalić spełnienie wymogów § 4 pkt 1 rozporządzenia, zaś zaniechanie tego obowiązku nie może go obciążać i jednocześnie usprawiedliwiać bezczynności pracodawcy. Ponadto organ w uzasadnieniu postanowienia wskazuje, co należy rozumieć pod pojęciem niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia funkcjonariusza, nie wyjaśniając jednak, dlaczego – w jego ocenie – podejmowane przez niego konkretne czynności operacyjno – rozpoznawcze w latach [...] uznano za niespełniające tego warunku. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że skarżący wystąpił o wydanie zaświadczenia do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącą. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w myśl którego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz nie może wydać nawet orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Stosownie do treści § 14 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Z kolei w myśl § 14 ust. 2, zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, 2 i 4, wydaje właściwy organ Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej z urzędu, a zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, na żądanie funkcjonariusza. W rozpoznawanej sprawie – jak wynika z akt administracyjnych (k. [...]) – skarżący w dniu [...] kwietnia 2007 r. wprawdzie był delegowany na okres 6 miesięcy do pełnienia służby w [...], lecz w dniu zwolnienia z Policji, pełnił on służbę na stanowisku specjalisty [...]. Zatem według cytowanych już wyżej przepisów, organem właściwym do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści był Komendant Wojewódzki Policji w [...]. Bezspornym w sprawie również jest, że wbrew tym uregulowaniom skarżący swój wniosek z dnia [...] maja 2010 r. skierował do Komendanta Głównego Policji, co zostało potwierdzone przez niego samego na rozprawie przed Sądem, a co wynika również ze stempli na powyższym wniosku. Zatem mija się z prawdą organ twierdząc w odpowiedzi na skargę, że skarżący skierował swój wniosek do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], przy czym w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu przekazującego ów wniosek. Z kolei według art. 217 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. A zatem to strona wskazuje organ, który – według niego – winien wydać stosowane zaświadczenie. Należy w tym miejscu również zauważyć, że w myśl art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie winno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Zatem postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń ma charakter uproszczony, na co wskazuje chociażby nakazana szybkość w załatwieniu żądania i dotyczy szczególnej formy działalności administracji publicznej, tj. czynności materialno – technicznej, obejmującej potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Skoro zaś tak, to rozważenia wymaga postępowanie w sytuacji, kiedy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – żądanie skarżącego zostało skierowane do Komendanta Głównego Policji, a zatem, co już wyżej wykazano, do organu niewłaściwego. Otóż przewidziany w dziale VII sposób wystawienia zaświadczenia nie zajmuje się kwestią właściwości. Oznacza to w konsekwencji, że brak właściwości organu jest równoznaczny z brakiem danych, na podstawie których można potwierdzić stan faktyczny bądź prawny. Stanowisko takie jest powszechnie akceptowane zarówno w judykaturze (vide: np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt III SA/Po 416/07) oraz w doktrynie. I tak na przykład: "Co prawda, jak już wspomniano, k.p.a. nie określa wprost, czy można w postępowaniu uregulowanym w dziale VII stosować odpowiednio instytucje właściwe dla ogólnego postępowania jurysdykcyjnego, jednak w doktrynie oraz sądowej nauce prawa przyjmuje się, że jest to dopuszczalne. Za trafny należy uznać pogląd Z. R. Kmieciaka, że gdyby ustawodawca w odniesieniu do postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń inaczej widział kwestię wniesienia podania do organu niewłaściwego niż to wynika z przepisów o postępowaniu administracyjnym sensu stricte, to w dziale VII k.p.a. zawarłby przepisy regulujące tę kwestię odmiennie, podobnie jak to uczynił w odniesieniu do skarg i wniosków. W związku z powyższym można przyjąć, że w odniesieniu do postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń ustawodawca unormował te zagadnienia, które stanowią swoistość tego postępowania, a także te, które w tym postępowaniu kształtują się odmiennie niż w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym, pominął natomiast te instytucje wspólne dla obu postępowań" (P. Krzykowski, Wydawanie zaświadczeń w polskim prawie administracyjnym, Wydawnictwo UWM w Olsztynie, 2010 r. str. 62). Podobne stanowisko zostało zajęte przez A. Adamiaka i J. Borkowskiego w Komentarzu do Kodeksu Postępowania Administracyjnego, w którym czytamy: "Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest wszczynane na podstawie żądania osoby uprawnionej.(...) Wyróżnić należy trzy przypadki odmowy wystawienia zaświadczenia: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie; w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie; gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia ..." (Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 801). Stąd też w rozpoznawanej sprawie Komendant Główny Policji, do którego było skierowane żądanie skarżącego, powinien wydać postanowienie w trybie art. 219 k.p.a. o odmowie wydania zaświadczenia z uwagi na swą niewłaściwość. A zatem, skoro przekazał on owo żądanie Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...], zaś ten rozstrzygnął sprawę postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...], to tym samym wydał je z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1) k.p.a., bowiem nie do niego było kierowane żądanie skarżącego, zaś Komendant Główny Policji, utrzymując to postanowienie w mocy, w sposób rażący naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. Wobec treści rozstrzygnięcia, zbędne staje się na obecnym etapie postępowania odnoszenie do zarzutów podniesionych w skardze. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2) w zw. z art. 152 i w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.