II SA/Wa 305/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Danuta Kania, Iwona Maciejuk (spr.), Protokolant specjalista Elwira Sipak, sprawy ze skargi Miasta Maków Mazowiecki na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 grudnia 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w Mieście Maków Mazowiecki z Janka Krasickiego na Rtm. Witolda Pileckiego 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Miasta Maków Mazowiecki kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Mazowiecki zarządzeniem zastępczym z dnia 13 grudnia 2017 r., na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 744 ze zm.), zwanej dalej u.z.p.k., zmienił dotychczasową nazwę ulicy położonej w mieście Maków Mazowiecki z Janka Krasickiego na Rtm. Witolda Pileckiego (§ 1). Wykonanie zarządzenia powierzył Burmistrzowi Miasta Maków Mazowiecki (§ 2). Określił, że zarządzenie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego i wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (§ 3). W uzasadnieniu organ wskazał, że u.z.p.k. weszła w życie w dniu 2 września 2016 r. Ustawa została zmieniona ustawą z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. poz. 1389). Powołał treść art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Podniósł, że Rada Miejska w Makowie Mazowieckim nie wykonała ustawowego obowiązku i nie dokonała zmiany nazwy ulicy Janka Krasickiego. Organ nadzoru podał, że zwrócił się, w trybie art. 6 ust. 3 ustawy, do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanego dalej IPN, o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1 (pismo z dnia 24 listopada 2017 r.). Wskazał, że opinia IPN wpłynęła do organu nadzoru w dniu 6 grudnia 2017 r. (pismo z dnia 6 grudnia 2017 r. znak: BUW-940-229(4)/17). Wojewoda podał, że w ocenie Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nazwa ulicy Janka Krasickiego wypełnia normę art. 1 ustawy. W dalszej części zarządzenia zastępczego Wojewoda podał, że "zgodnie ze stanowiskiem Instytutu Pamięci Narodowej, należy stwierdzić, że Jan Krasicki (1919 - 1943), ps. "Kazik", był młodzieżowym działaczem i agitatorem stalinowskim, funkcjonariuszem Komsomolu we Lwowie, następnie członkiem grup dywersyjnych, członkiem Polskiej Partii Robotniczej i Gwardii Ludowej, formalnie ogłoszony przewodniczącym Związku Walki Młodych. Urodził się 2 września 1919r. w Sowlinach pod Limanową, w rodzinie inteligenckiej. Jego ojciec przed wojną pełnił funkcję inspektora oświatowego. W 1937 r. Jan Krasicki ukończył gimnazjum w Swięcanach. Rozpoczął studia prawnicze na Uniwersytecie Warszawskim. Tam wstąpił do Organizacji Młodzieży Socjalistycznej "Życie'', która pozostawała pod wpływami nielegalnych ugrupowań - Komunistycznej Partii Polski i Komunistycznego Związku Młodzieży Polskiej. Nawiązał też bezpośrednie kontakty z działaczami KPP. Po wrześniu 1939 r. przedostał się na tereny okupacji sowieckiej - do Lwowa. W roku akademickim 1940-1941 został przyjęty na studia prawnicze na "Lwowskim Uniwersytecie Państwowym im. Iwana Franki". W okresie skierowanych w polską ludność sowieckich represji, masowych deportacji i terroru aktywnie włączył się w działalność na rzecz propagowania stalinizmu wśród polskiej i ukraińskiej młodzieży. Został przewodniczącym Związku Zawodowego Studentów i Pracowników Naukowych wydziału prawniczego. W 1940 r. rozpoczął starania o przyjęcie do stalinowskiego Komunistycznego Związku Młodzieży (Komsomoł). Jego zabiegi zostały uwieńczone powodzeniem, co było dowodem zaufania sowieckich władz do Krasickiego jako wyróżniającego się agitatora politycznego. W początkach 1941 r. został II Sekretarzem Miejskiego Komitetu Komsomołu we Lwowie. Wiosną 1941 r. był członkiem delegacji studentów na spotkanie z I Sekretarzem Komitetu Centralnego Komunistycznej Partii Ukrainy Nikitą Chruszczowem. Organizował kola komsomolskie w zakładach pracy, urządzał odprawy dla agitatorów i wykładowców politycznych, którzy mieli organizować obowiązkowe spotkania polityczne, tzw. "masówki" dla robotników. Stał się wówczas bohaterem sowieckich reportaży propagandowych w lwowskiej prasie i w radio. Po wybuchu wojny niemiecko-sowieckiej w czerwcu 1941 r. był pod szczególną ochroną służb sowieckich, wraz z władzami lwowskiego Komsomołu ewakuowano go na wschód. W Moskwie został wytypowany do grupy Polaków, którzy mieli zostać przerzuceni do Polski w celu realizacji zadań dywersyjnych oraz wytycznych stalinowskiej polityki i taktyki propagandowej na ziemiach polskich. Po przeszkoleniach służb specjalnych, zakamuflowanych jako Szkoła Kominternowska, mieszcząca się w m. Puszkino i w Kuszarenkowie nad Ufa, włączono go do tzw. drugiej grupy inicjatywnej która, po przerzuceniu do kraju 20 maja 1942 r., zasiliła kierownicze kadry komunistycznej konspiracji - w ramach PPR i tworzonej wraz z nią Gwardii Ludowej. Od czerwca 1942 r. do marca 1943 r. był kierownikiem łączności radiowej KC PPR z Moskwą oraz członkiem bojówki specjalnej podległej władzom partii. Brał udział w różnego rodzaju akcjach zbrojnych GL w tym w akcji na Komunalną Kasę Oszczędności w Warszawie 30 listopada 1942 r., w której zdobyto olbrzymie fundusze na działalność konspiracyjną i propagandową. Zajmował się również szkoleniem politycznym i wojskowym młodych członków GL. Jako człowiek szczególnego zaufania w grudniu 1942 r. wraz z M. Hejmanem dokonał zabójstwa dowódcy Gwardii Ludowej - Bolesława Mołojca. Było ono elementem wewnętrznych rozgrywek i walki o władzę w łonie partii komunistycznej. Kiedy PPR ogłosił w lipcu 1943r. powstanie Związku Walki Młodych - Krasicki formalnie był zaliczany do grupki osób występujących jako władze ZWM. W rzeczywistości w latach okupacji niemieckiej ZWM był przede wszystkim formułą propagandową, w gruncie rzeczy nieformalną i nieliczną grupką młodych członków bojówek i oddziałów PPR, redagującą od lutego 1943 r. propagandowe pismo konspiracyjne "Walka Młodych", skupiającą ludzi jedynie z Warszawy i okolic. Realne struktury ZWM, jako partyjnej "młodzieżówki" PPR. zaczęto tworzyć dopiero po zajęciu centralnej Polski przez Armię Czerwoną. Propagandowo głoszono, że pierwszą przewodniczącą ZWM była Hanna Szapiro (Hanka Sawicka), która z ramienia PPR odpowiadała za redakcję "Walki Młodych". Krasicki został jej następcą (po jej śmierci w marcu 1943 r.) jako redaktor naczelny pisma, formalnie był także "przewodniczącym ZWM". Latem 1943 r. na polecenie zwierzchników ściągnął do Warszawy Bolesława Bieruta, wówczas zakonspirowanego członka sowieckiej siatki dywersji w Mińsku na Białorusi. Wkrótce po powrocie został w Warszawie 2 września 1943 r. aresztowany i zginął podczas próby ucieczki. W okresie PRL-u nie eksponowano nadmiernie jego działalności na rzecz ZSRS i aktywności w propagowaniu kultu Stalina, całkowicie przemilczając, że był sowieckim agitatorem w czasach krwawych represji i deportacji ludności polskiej z ziem wschodnich w latach 1939-1941. Z reguły przemilczano także jego udział w zabójstwie Mołojca, co uznawano za temat niewygodny. Zgodnie z zasadami ówczesnej propagandy kreowano go natomiast na patrona młodzieży, rzekomo bohatera walk o niepodległość Polski i wzór patriotyzmu. Jego imię nadawano licznym ulicom, szkołom i organizacjom, używając często wersji imienia: Janek Krasicki. Został m.in. patronem powstałego w 1957 r. Związku Młodzieży Socjalistycznej, a także Wyższej Szkoły Lotniczej w Dęblinie." Następnie Wojewoda wskazał, że stosownie do brzmienia art. 1 i 6 ust. 1 u.z.p.k., podstawowym założeniem ustawy było skuteczne wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw propagujących symbole ustrojów totalitarnych, przy poszanowaniu miejsc pochówku, grobów i cmentarzy, a także własności prywatnej. Przedsięwzięcie zmiany nazw jest jednym z elementów polityki historycznej, jako kategorii historii służącej kształtowaniu świadomości historycznej społeczeństwa, w tym świadomości gospodarczej i terytorialnej oraz wzmocnieniu publicznego dyskursu o przeszłości w kierunku pielęgnowania więzi narodowych niezależnie od bieżącej polityki państwa. Polityka historyczna dotyczy interpretacji faktów, bytów i zdarzeń oraz jest rozpatrywana w kategoriach racji stanu społeczeństwa i narodu, jako element mający charakter długofalowy i stanowiący fundament państwa. Organ nadzoru podał, że jest zatem, na mocy art. 6 ust. 2 i 3 ustawy zobligowany do wydania zarządzenia zastępczego dokonującego zmiany nazwy z ulicy Janka Krasickiego na ulicę Rtm. Witolda Pileckiego. Następnie organ podał: "Witold Pilecki herbu Leliwa ps. "Witold", "Druh" (1901 - 1948), rotmistrz kawalerii Wojska Polskiego, współzałożyciel Tajnej Armii Polskiej, żołnierz Armii Krajowej, więzień i organizator ruchu oporu w KL Auschwitz. W latach 1918-1921 służył w Wojsku Polskim, walczył podczas wojny z bolszewikami oraz w Bitwie Warszawskiej. Został dwukrotnie odznaczony Krzyżem Walecznych. Po wojnie został zdemobilizowany. W sierpniu 1939 r. został ponownie zmobilizowany. Walczył w kampanii wrześniowej. Ostatnie walki jego Oddział prowadził jako jednostka partyzancka. Pilecki rozwiązał swój pluton w październiku 1939 r. i przeszedł do konspiracji. Po zakończeniu kampanii wrześniowej przedostał się do Warszawy, został jednym z organizatorów powołanej w listopadzie 1939 r. konspiracyjnej organizacji Tajnej Armii Polskiej. W 1940 r. obóz w Auschwitz stał się przedmiotem zainteresowania organizacji. Pojawiła się propozycja, aby ktoś ze ścisłego kierownictwa przedostał się do niemieckiego obozu koncentracyjnego Auschwitz w celu skontaktowania się z uwięzionymi członkami organizacji, zebrania informacji wywiadowczych na temat jego funkcjonowania oraz zorganizowania wewnątrz ruchu oporu. Witold Pilecki zgłosił się do tego zadania i we wrześniu 1940 r. dał się ująć w łapance na Żoliborzu. Był głównym organizatorem konspiracji w obozie (Związek Organizacji Wojskowej ZOW). Opracowywał pierwsze sprawozdania o ludobójstwie w Auschwitz ("raporty Pileckiego"). Za swoją działalność konspiracyjną Pilecki jeszcze jako więzień obozu, w listopadzie 1941 r. został awansowany przez gen. Stefana Grota-Roweckiego do stopnia porucznika. W kwietniu 1943 r. Pilecki wraz z dwoma współwięźniami zdołał uciec z obozu. W latach 1943-1944 służył w oddziale 111 Kedywu KG AK i brał udział w powstaniu warszawskim. W latach 1944-1945 przebywał w niewoli niemieckiej. W czerwcu 1946 r. Pilecki dowiedział się, że otrzymał rozkaz opuszczenia kraju. Nie ujawnił się i w maju 1947 r. został aresztowany. W areszcie był torturowany przez funkcjonariuszy Urzędu Bezpieczeństwa. W marcu 1948 r. przed Rejonowym Sądem Wojskowym w Warszawie rozpoczął się proces tzw. "grupy Witolda". Rotmistrz Pilecki został oskarżony m.in. o zorganizowanie na terenie Polski sieci wywiadowczej na rzecz gen. Andersa oraz przygotowywanie zbrojnego zamachu na grupę dygnitarzy MBP tzw. likwidacja "mózgów' MBP". W marcu 1948 r. został skazany na karę śmierci. Najwyższy Sąd Wojskowy wyrok ten utrzymał w mocy. Wyrok wykonano w maju 1948 r. w więzieniu mokotowskim na Rakowieckiej. Po przeprowadzonych w 2012 r. ekshumacjach i badaniach jednoznacznie ustalono, że został pochowany w kwaterze na Łączce, gdzie potajemnie chowano ofiary UB, by pamięć w Polsce po nich zginęła. Prokuratorzy z Naczelnej Prokuratury Wojskowej w 1990 r. podjęli rewizję procesu grupy rotmistrza Pileckiego. Unieważnienie wyroku w sprawie Witolda Pileckiego oraz pozostałych zasądzonych wraz z nim w 1948 r. oskarżonych nastąpiło w październiku 1990 r. Wojskowy Sąd Najwyższy uwolnił skażanych od stawianych im ongiś zarzutów, podkreślając niesprawiedliwy charakter wydanych wyroków, które zapadły z naruszeniem prawa. Sąd Najwyższy podkreślił patriotyczną postawę niesłusznie skazanych. Witold Pilecki został pośmiertnie odznaczony Krzyżem Komandorskim Orderu Odrodzenia Polski (1995) i Orderem Orła Białego (2006)." Organ podał, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. Termin wejścia w życie zarządzenia, ze względu na ważny interes państwa i przytoczoną wyżej argumentację, dotyczącą podstawowych założeń ustawy, oraz z uwagi na bezczynność Miasta w zakresie zmiany nazwy, czyni w ocenie organu zadość zasadom demokratycznego państwa prawnego, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523). Pismem z dnia 16 stycznia 2018 r. Miasto Maków Mazowiecki, reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. zarządzenie zastępcze Wojewody opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego pod pozycją 12001. Wnosząc o uchylenie zarządzenia zastępczego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, pełnomocnik zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6 ust. 2 i 3 w zw. z ust. 1 u.z.p.k. poprzez błędną wykładnię i nie uwzględnienie zdania mieszkańców, aby zmienić nazwę ulicy z Janka Krasickiego na Ignacego Krasickiego zamiast na ul. Rtm. Witolda Pileckiego; - naruszenie przepisu postępowania tj. art. 6 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 3 u.z.p.k. poprzez błędną wykładnię i nie wykazanie, iż termin 3 miesięcy na wydanie zarządzenia zastępczego przez Wojewodę Mazowieckiego został zachowany oraz iż poddano pod zaopiniowanie IPN propozycję mieszkańców, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Ponadto pełnomocnik wniósł o zobowiązanie Wojewody Mazowieckiego do przedstawienia Sądowi potwierdzenia doręczenia pisma Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 listopada 2017 r. znak WNP-I.40.659.2017.KS do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz doręczenia Pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany w treści pisma także IPN) oraz przeprowadzenia z nich dowodów na okoliczność czy został dochowany termin ustawowy 3 miesięcy na wydanie zarządzenia zastępczego. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł m.in., że ustawa weszła w życie 2 września 2016 r., zatem rada miejska miała 12 miesięcy, to jest do 2 września 2017 r. włącznie, prawo do zmiany nazwy ulicy. Natomiast wojewoda miał 3 miesiące od 3 września 2017 r. na wydanie zarządzenia zastępczego, czyli do 2 grudnia 2017 r. włącznie. Po tym terminie uprawnienie do wydania zarządzenia zastępczego odpada. Jednakże zgodnie z art. 6 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 3 tej ustawy oczekiwanie na opinię IPN- Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wstrzymuje bieg terminu na wydanie zarządzenia zastępczego. W niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki uważa, że miał czas do 13 grudnia 2017 r. na wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego nie jest wskazane jednak czy termin ten z całą pewnością został zachowany. Pełnomocnik podniósł, że skarżący podejrzewa, iż termin ten wyznaczono biorąc okres przerwy pomiędzy pismem z 24 listopada 2017 r. do IPN a pismem IPN z 6 grudnia 2017 r. Natomiast art. 2 ust. 3 tej ustawy sugeruje, iż termin ten należy liczyć od dnia doręczenia pisma do IPN, a nie od dnia jego wysłania czy podpisania. Data ta nie została jednak zawarta w treści zarządzenia zastępczego. Zarzucił niekonstytucyjność art. 6c u.z.p.k. Pełnomocnik podniósł, że Wojewoda nadał nazwę ulicom bez uwzględnienia wniosków gmin, które znajdowały oparcie w przeprowadzonych konsultacjach z mieszkańcami. Takie działania Wojewody Mazowieckiego świadczą o naruszeniu art. 16 Konstytucji RP. Zaskarżone zarządzenie zastępcze narusza również konstytucyjną zasadę pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot, wyrażoną we wstępie do Konstytucji RP. Skarżący nie kwestionuje roli oraz zasług Witolda Pileckiego oraz konieczności zmiany nazwy ulicy Janka Krasickiego. Jednakże przy wydawaniu zarządzenia zastępczego nie uwzględniono woli mieszkańców tej ulicy, którzy zdecydowali, aby nazwa ulicy brzmiała ul. Ignacego Krasickiego. Pominięcie zdania mieszkańców, świadczy o automatyzmie i braku prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Uzasadnienie zarządzenia narusza art. 7, 77 oraz 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego ulicy nie nadał nazwy, o którą wnosili mieszkańcy. Pełnomocnik wskazał też, że Rada Miejska w Makowie Mazowieckim nie podjęła w terminie uchwały w sprawie zmiany nazwy ulicy z uwagi na konieczność prowadzenia konsultacji społecznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o oddalenie skargi w całości. Motywując wniosek o odrzucenie skargi pełnomocnik wskazał na art. 6c u.z.p.k. W ocenie Wojewody Mazowieckiego, skarżący nie wykazał w treści skargi zaistnienia przyczyn, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to tym samym, że w stosunku do zarządzenia zastępczego Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 grudnia 2017 r. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Pełnomocnik wskazał jednocześnie, że stanowisko skarżącego dotyczące niekonstytucyjności art. 6c jest jedynie jego osobistą opinią, w żaden sposób nie wpływającą na zakres obowiązywania niniejszego artykułu. Motywując wniosek o oddalenie skargi pełnomocnik podniósł, że brak jest jakichkolwiek podstaw do stawiania zarzutu Wojewodzie Mazowieckiemu o nieuwzględnienie zdania mieszkańców, dotyczącego nazw ulic. Z uwagi na fakt, że u.z.p.k. weszła w życie 2 września 2016 r., dwunastomiesięczny termin na dokonanie zmian przez samorząd terytorialny upłynął z dniem 2 września 2017 r. Ten stosunkowo długi, bo aż roczny okres ustanowiony przez ustawodawcę, był czasem na przeprowadzenie wszelkich czynności i procedur (w tym konsultacyjnych) oraz uchwalenie wymaganych ustawą zmian. Samorząd terytorialny (w tym samorząd gminny) dysponował swobodą w wyborze nowych nazw ulic i placów. Pełnomocnik podniósł m.in., że Rada Miejska Makowa Mazowieckiego mogła w tym okresie nadać wszelkie nazwy zgodne z jej wolą lub wolą mieszkańców (o ile byłyby zgodne z prawem powszechnie obowiązującym), w tym nazwy o jakich mowa w piśmie Burmistrza nr WG.6625.5.2017 z dnia 2 września 2017 r. (data wpływu do Wojewody Mazowieckiego: 6 października 2017r.). Pełnomocnik wskazał, że w normach rangi ustawowej nie istnieje przepis, który zobowiązywałby organy gminy do obligatoryjnego konsultowania nazewnictwa ulic i placów z mieszkańcami gminy. Pełnomocnik jako niezasadne ocenił zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 107 k.p.a. Wskazał, że żaden z przepisów u.z.p.k. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania k.p.a. Wojewoda Mazowiecki miał pełną swobodę w nadaniu nazwy i nie miał obowiązku uwzględnienia propozycji nazw przedstawionych przez Burmistrza Miasta Maków Mazowiecki. Tym samym nadanie ulicy nazwy Rotmistrza Witolda Pileckiego w pełni odpowiada prawu. Pełnomocnik wskazał, że nie znajdują podstaw zarzuty dotyczące naruszenia zasady pomocniczości. Podniósł, że zasada pomocniczości chroni przed nadmierną ingerencją państwa i innych struktur w funkcjonowanie niższych szczebli władz i społeczeństwa. Z drugiej jednak strony uprawnia do podjęcia działań przez wyższe instytucje państwa, gdy niższe instytucje nie mogą lub nie chcą spełnić określonych zadań. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przypadku kompetencji wojewody ujętych w u.z.p.k. Pełnomocnik wskazał też, że pismo nr WNP-1.40.659.2017.KS z dnia 24 listopada 2017r. w sprawie wydania opinii zostało złożone osobiście w Instytucie Pamięci Narodowej w dniu 24 listopada 2017 r. co potwierdza widniejąca w aktach sprawy prezentata na ww. piśmie. Ponadto Wojewoda Mazowiecki w zarządzeniu zastępczym wyraźnie wskazał, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej nr BUW-940-229(4)/17 z dnia 6 grudnia 2017 r. wpłynęła do Wojewody Mazowieckiego w dniu 6 grudnia 2017 r., co potwierdza prezentata na tym piśmie. Oznacza to tym samym, że Wojewoda Mazowiecki, wydając w dniu 13 grudnia 2017r. zarządzenie zastępcze dochował ustawowego trzymiesięcznego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna. Rada Miasta Maków Mazowiecki podjęła w dniu 29 marca 2018 r. uchwałę w sprawie wniesienia niniejszej skargi na zarządzenie zastępcze. Sąd nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Zgodnie z art. 6c u.z.p.k., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495), skarga na zarządzenie zastępcze wydane w związku ze zmianą nazwy ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny do sądu administracyjnego przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany takiej nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od gminy. Tak zredagowany przepis stanowi wyraźne ograniczenie samodzielności samorządu terytorialnego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wprost koresponduje z tym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi jedną z podstawowych różnic pomiędzy administracją samorządową a administracją rządową, przy czym funkcjonowanie tej ostatniej nie może opierać się na jakiejkolwiek samodzielności. Samodzielność samorządu stanowi podstawową i immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także prawnopublicznej. Z samodzielnością w zakresie wykonywania zadań publicznych musi być powiązana ochrona owej samodzielności, która realizuje się poprzez konstytucyjną gwarancję ochrony sądowej samorządu, wynikającą z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Co istotne, Konstytucja nie dopuszcza możliwości ustawowego ograniczenia lub wyłączenia prawa samorządu do sądowej ochrony swojej samodzielności. Tym samym, oceniając dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody na podstawie art. 6c ustawy należy stwierdzić, że wykładnia tego przepisu, która miałaby polegać na niedopuszczalności zaskarżenia tego aktu nadzoru nad samorządem, jest sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który to przepis konstytucyjny w tej sprawie znajduje bezpośrednie zastosowanie. Nie może zatem zostać zaakceptowany pogląd Wojewody Mazowieckiego, zgodnie z którym wejście w życie art. 6c ustawy - wobec treści art. 4 ustawy zmieniającej - stanowiłby przeszkodę do wniesienia skargi. Przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 7 stycznia 2018 r. stosuje się przepisy ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 14 grudnia 2017 r. Taka interpretacja art. 6c w związku art. 4 ww. ustawy zmieniającej stanowi rażące naruszenie nie tylko gwarancji sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego wynikającej z powoływanego już art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, ale także fundamentalnej zasady niedziałania prawa wstecz. W niniejszej sprawie zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało w dniu 13 grudnia 2017 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Z tego już tylko powodu art. 6c ustawy nie mógł znaleźć zastosowania. Dokonując kontroli zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody Mazowieckiego, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej podniesione. W sprawie tej Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 6 ust. 2 w zw. z ust. 1 i art. 6. ust. 3 u.z.p.k., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Podkreślić trzeba, że samodzielność gminy jest gwarantowana konstytucyjnie. Nie jest ona wprawdzie absolutna, ale wkroczenie, ingerencja organu nadzoru w wyłączne uprawnienie rady gminy do nadawania i zmiany nazw ulic, może mieć miejsce jedynie po spełnieniu przesłanek ściśle określonych u.z.p.k. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.z.p.k., nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 powołanej ustawy za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Zakaz propagowania komunizmu jest celem legitymowanym konstytucyjnie. Zgodnie bowiem z art. 13 Konstytucji RP zakazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa. Skoro Konstytucja RP zabrania odwoływania się przez partie polityczne i inne organizacje do totalitarnych metod i praktyk działania komunizmu, zaś przepisy prawa karnego przewidują sankcję karną w związku z propagowaniem ustrojów totalitarnych, a niewątpliwie komunizm do takich ustrojów należy, to uznać należy, że spójne z nimi jest stosowanie instrumentów właściwych dla nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością samorządową w odniesieniu do sytuacji stwierdzonego propagowania tego ustroju. Regulacje u.z.p.k. mają niewątpliwie charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie rady gminy do nadawania i zmian nazw ulic (art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.). Ustawodawca za dopuszczalne uznał wydanie zarządzenia zastępczego przez Wojewodę, w sytuacji gdy zaszły przesłanki z art. 6 ust. 1 u.z.p.k., a zatem, gdy nazwa m.in. ulicy upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagującą taki ustrój w inny sposób, a właściwy organ j.s.t. nie zmienił jej nazwy w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie u.z.p.k. Skoro tak daleko idąca ingerencja organu nadzoru dotyczy tak istotnych kompetencji samorządu gminnego, to przepisy u.z.p.k. muszą być interpretowane ściśle, przy uwzględnieniu jasno określonego celu ustawy. Oznacza to, że tylko wtedy można mówić o zgodności z prawem zarządzenia zastępczego, gdy wykazane zostanie spełnienie przesłanek z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.z.p.k. W sprawie tej ustawowe wymogi nie zostały spełnione, albowiem w aktach sprawy brak jest opinii IPN, o której mowa w art. 6 ust. 3 u.z.p.k. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.p.k., obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Natomiast w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1 (art. 6 ust. 2). Wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1 (art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze). Jednym z warunków wkroczenia przez wojewodę w sferę uprawnień zastrzeżonych dla rady gminy jest zatem dysponowanie przed wydaniem zarządzenia zastępczego opinią IPN potwierdzającą niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie u.z.p.k. z art. 1. Opinia IPN, choć nie jest wiążąca dla organu nadzoru, stanowi podstawowy materiał dowodowy w sprawach, w których organ nadzoru podejmuje działania wkraczające w sferę wyłącznych uprawnień organu jednostki samorządu terytorialnego. IPN – co do zasady – jest instytucją wyspecjalizowaną w ocenie najnowszej historii Polski i z tego powodu ustawodawca wskazał na tę instytucję jako uprawnioną do potwierdzania niezgodności dotychczasowych nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej z u.z.p.k. Instytucja ta jest powołana do szerokiej działalności w zakresie obejmującym wiedzę historyczną, dotyczącą okresu od dnia 8 listopada 1917 r. do dnia 31 lipca 1990 r. Zatem, potwierdzenie wyrażone w opinii IPN winno mieć charakter oświadczenia wiedzy kompetentnej instytucji. W postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Wojewodę, IPN-owi można przypisać rolę quasi-biegłego. Na instytucji tej spoczywa zatem odpowiedzialność za bezstronną, rzeczową i fachową ocenę historii, kształtującą świadomość obywateli naszego Państwa. Choć ustawodawca nie wskazał, jakie wymogi spełniać powinna opinia IPN, nie może budzić wątpliwości, że opinia powinna zawierać uzasadnienie. Opiniujący winien zatem wskazać przesłanki, jakimi kierował się i które doprowadziły do określonego wniosku. Opinia winna też wskazywać źródła, z których korzystano przy jej opracowaniu. Opinia powinna być sporządzona poprawnie metodologicznie, a więc w przypadku dokonywania ocen określonych zjawisk lub osób, powinna zawierać wyraźne wskazanie źródła zaczerpnięcia wiadomości z przypisaniem temu źródłu konkretnego stanowiska lub poglądu zawartego w opinii. Analizując daną opinię, nawet osoba nie posiadająca wiedzy specjalistycznej winna nabrać przekonania, że każde jednoznaczne stwierdzenie lub pogląd zawarty w opinii wynika z konkretnych zdarzeń mających oparcie o źródła i osoba sporządzająca opinię łączy dane wydarzenia z formułowaniem oceny. Pamiętać przy tym należy, że przepis art. 1 u.z.p.k. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. Opinia IPN powinna mieć zindywidualizowany charakter zarówno co do podstawy prawnej, jak i uzasadnienia zawierającego wyczerpującą ocenę historyczną. Pismo IPN z dnia 6 grudnia 2017 r., które, jako opinię IPN, przywołał w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym Wojewoda, w istocie opinii nie zawiera. W piśmie tym nie ma nawet jednego zdania na temat tego, kogo dotyczy nazwa Janek Krasicki. Nie ma wskazania działań, które poddane zostały ocenie i doprowadziły do przyjęcia, że nazwa ta symbolizuje komunizm. Pismo to nie przywołuje żadnych faktów z życia patrona ulicy, które doprowadziły Instytut Pamięci Narodowej do stwierdzenia niezgodności nazwy z art. 1 ustawy. Choć zatem formalnie jest stanowisko IPN, to nie stanowi ono opinii, o której mowa w art. 6 ust. 3 u.z.p.k. Zawarte bowiem w piśmie IPN z dnia 6 grudnia 2017 r. zdanie (generalnie odniesione do wszystkich wskazanych przez wojewodę w tabeli 38 ulic – w rubryce – nazwa wymagająca zmiany), że wymienione nazwy " jako odnoszące się do osób, organizacji, wydarzeń, dat symbolizujących komunizm – są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy" – w żaden sposób nie wskazuje na przesłanki, którymi kierował się wydający "opinię", a które doprowadziły do uznania, że nazwa Janek Krasicki symbolizuje komunizm. Z pisma IPN w żaden sposób nie można wywnioskować, z jakich powodów i w oparciu o jakie przesłanki IPN uznał, że konkretna nazwa ulicy jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy. Zadania nałożone na IPN zobowiązują tę jednostkę do szczególnej staranności w badaniu wiedzy historycznej. W niniejszej sprawie, w sytuacji braku jakiejkolwiek argumentacji na poparcie stanowiska IPN, że konkretna nazwa ulicy jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy, tej staranności - zdaniem Sądu - zabrakło. Pamiętać należy przy tym, że dopiero w następstwie uzyskania opinii IPN, która stanowi materiał dowodowy, organ nadzoru wydaje zarządzenie zastępcze. Rolą i ustawowym zadaniem IPN nie jest opiniowanie projektów zarządzeń zastępczych Wojewody (pismo Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 listopada 2017 r., przy którym przesłano do Prezesa IPN projekty zarządzeń zastępczych). Jednocześnie wskazania wymaga, że także Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego nie wykazał w sposób wymagany prawem konieczności zastosowanej ingerencji w sferę wyłącznych uprawnień rady gminy. Zarządzenie zastępcze, podobnie jak rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 91 ust. 3 u.s.g., musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ przywołał w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym fakty z życia patrona ulicy. Wojewoda nie wskazał źródła, z którego dane te zostały pozyskane, a przypomnieć należy, że pismo IPN z dnia 6 grudnia 2017 r. nie przywoływało żadnych faktów z życia patrona. Wojewoda nie stwierdził w zarządzeniu zastępczym, że według niego nazwa ulicy symbolizuje komunizm, inny ustrój totalitarny lub też propaguje taki ustrój w inny sposób. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego stwierdzeń takich co do nazwy Janek Krasicki brak. Pamiętać należy przy tym, że pojęcia zawarte w przepisach u.z.p.k. muszą być interpretowane ściśle, precyzyjnie. Ściśle należy zatem interpretować pojęcie "symbolu". Nie stanowi oceny organu nadzoru samo powołanie przepisu art. 1 ust. 2 u.z.p.k., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Ciężar wykazania konieczności zastosowania art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 spoczywa na Wojewodzie. Jeśli zatem w ocenie organu nadzoru jego ingerencja – mająca na celu realizację celu ustawy o zakazie propagowania komunizmu - jest konieczna, obowiązany jest to jednoznacznie stwierdzić i wykazać w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, po wcześniejszym uzyskaniu opinii IPN, o której mowa w art. 6 ust. 3 u.z.p.k. Samo powołanie faktów z życia patrona nie stanowi podstawy do zastosowania przez organ nadzoru art. 6 ust. 2 u.z.p.k. Organ nadzoru powinien w uzasadnieniu zawrzeć umotywowaną ocenę dokonanych ustaleń i wskazać, jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej tego zabrakło. Organ nie dokonał oceny przytoczonych informacji na temat patrona. Nie wyjaśnił, z jakich względów uznał, że nazwa ta spełnia przesłanki z art. 1, a w konsekwencji, że wymaga zmiany w trybie art. 6 ust. 2 ustawy. Zawarcie w zarządzeniu zastępczym prawidłowo sporządzonego i wyczerpującego uzasadnienia decyduje w istocie o możliwości oceny tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie umożliwia sądowi administracyjnemu kontrolę jego legalności. Podkreślenia wymaga, że nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie zarządzenia zastępczego o niezbędne rozważania lub oceny. Sąd nie dokonuje w postępowaniu sądowoadministracyjnym ocen historycznych lub historyczno-ideologicznych. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd nie odnosił się także do kwestii nadania w zarządzeniu nowej nazwy ulicy, gdyż nazwy te (dotychczasowa i zmieniona) nie są względem siebie konkurencyjne, bowiem upamiętnienie nazwy ulicy nazwiskiem osoby zasłużonej nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Zarzuty skargi w tym zakresie pozostały zatem bez wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do kwestii potwierdzeń doręczenia pisma Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 listopada 2017 r. nr WNP-I.40.659.2017.KS do IPN oraz pisma IPN z dnia 6 grudnia 2017 r. nr BUW-940-229(4)/17 do Wojewody Mazowieckiego wskazania wymaga, że powyższe dowody, w postaci prezentaty organów widniejącej na pismach, znajdują się w aktach sprawy. Sąd bierze je pod uwagę z urzędu. Wynika z nich jednoznacznie, że pismo Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 listopada 2017 r. złożone zostało osobiście w IPN w dniu 24 listopada 2017 r., zaś pismo IPN z dnia 6 grudnia 2017 r. złożone zostało osobiście u Wojewody Mazowieckiego w dniu 6 grudnia 2017 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego.