II SA/Wa 308/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Asesor WSA Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2007 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...]maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej pośrednika pracy; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz A.H. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2006 r. nr [...]wydaną na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 4, art. 93 w związku z art. 92 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej: k.p.a.), odmówił nadania A.H. licencji zawodowej pośrednika pracy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że[...] marca 2006 r. wpłynął do niego wniosek A.H. o nadanie licencji zawodowej pośrednika pracy wraz z załączonymi do niego dokumentami. Z przedłożonych dokumentów wynika, że A.H. od [...] marca 2005 r. jest pracownikiem Wydziału [...] Wojewódzkiego Urzędu Pracy w T. ale nie wykonywała przez 12 miesięcy zadań z zakresu pośrednictwa pracy, które to zadania określa art. 36 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W związku z tym A.H. nie spełnia wymogów do uzyskania uprawnień i nadania licencji zawodowej pośrednika pracy. Od powyższej decyzji A. H. złożyła odwołanie, w którym zarzuciła błędną interpretację art. 92 ust. 2 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, naruszenie dyspozycji art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Wskazała, że pracując od[...]marca 2005 r. na stanowisku [...] w Wydziale [...] WUP w T. w zakresie jej obowiązków przez cały okres zatrudnienia były zadania z zakresu pośrednictwa pracy. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] maja 2006 r. nr [...]wydaną na podstawie art. 138 § pkt 1 k.p.a. w związku z art. 92 ust. 2 pkt 4 oraz art. 93 i art. 142 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał zaskarżona decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister potwierdził prawidłowość decyzji organu I instancji. Wskazał, że w myśl art. 92 ust 2. pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, licencję zawodową pośrednika pracy może otrzymać osoba, która wykonywała zadania z zakresu pośrednictwa pracy przez okres co najmniej 12 miesięcy w publicznych służbach zatrudnienia, lub wykonywała zadania w zakresie pośrednictwa pracy. Zdaniem Ministra z dołączonych do wniosku zakresów czynności A. H. z [...] marca 2005 r., [...]grudnia 2005 r. i [...]lutego 2006 r. tylko w zakresie obowiązków z [...] marca 2005 r. w pkt III.1. ppkt 2 występują w ograniczonym zakresie zadania pośrednictwa pracy i to tylko w okresie od [...] marca do [...] grudnia 2005 r. (8 miesięcy i 23 dni). Ponadto organ odwoławczy podniósł, że art. 36 ust. 1 pkt 1 – 7 ww. ustawy, wymienia szczegółowo zadania wykonywane przez pośrednika pracy. Wszystkie wymienione punkty tego artykułu – zdaniem Ministra – są powiązane i nie można uznać, że do świadczenia usługi pośrednictwa pracy wystarczy wykonywanie obowiązków w ramach jednego, czy dwóch z nich w oderwaniu od pozostałych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik A. H. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów Konstytucji RP, a w szczególności art. 32 poprzez nierówne potraktowanie skarżącej w stosunku do innych obywateli – pracowników zespołu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (a więc których dotyczył ten sam stan prawny i faktyczny), którzy licencję pośrednika pracy otrzymali; 2. naruszenie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a w szczególności: - art. 36 ust. 1 ww. ustawy, poprzez przyjęcie, iż wskazany w tym artykule katalog działań stanowiących pośrednictwo pracy jest katalogiem zamkniętym, a wymienione w nim przesłanki muszą zostać spełnione łącznie; - art. 92 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 93 ww. ustawy, poprzez nie przyznanie licencji zawodowej pośrednika pracy pomimo, iż skarżąca wykonywała zadania z zakresu pośrednictwa pracy przez okres 12 miesięcy; 3. naruszenie przepisów k.p.a., a w szczególności: - art. 7 k.p.a. poprzez nie dokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i tym samym uznanie, iż skarżąca nie wykonywała zadań z zakresu pośrednictwa pracy, w sytuacji gdy pozostali pracownicy wykonujący identyczne zadania otrzymali licencje zawodowe pośredników pracy, przez co naruszył interes społeczny i słuszny interes obywateli; - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie terminu przekazania odwołania oraz potraktowanie skarżącej w stosunku do pozostałych osób występujących w identycznym stanie zarówno faktycznym, jak i prawnym, w sposób inny, a zarazem krzywdzący przez co zaufanie obywateli do organów państwa podobnie jak i świadomość i kultura prawna zostało w znacznym stopniu z powodu niewłaściwej postawy organu zmniejszone; - art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a przez to naruszenie podstawowej zasady postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dlaczego zadania wskazane w załączonych do wniosku o nadanie licencji pośrednika pracy zakresach obowiązków nie mogą być uznane za zadania z zakresu pośrednictwa pracy; - art. 133 k.p.a. poprzez przekazanie odwołania skarżącej do organu wyższego rzędu z dwutygodniowym opóźnieniem. W motywach skargi pełnomocnik skarżącej podkreślił, że art. 36 ww. ustawy, jednoznacznie określa wyłącznie to co nie jest wykonywaniem zadań z zakresu pośrednictwa pracy w ust. 2. Ustęp 1 natomiast, przedstawia przykładowe wyliczenie tego co należy uznać za wykonywanie zadań z zakresu pośrednictwa pracy. Jest to katalog otwarty, wyliczenie przykładowe. W żadnym przypadku nie można uznać, iż ma on charakter numerus clausus. Oznacza to, iż za wykonywanie zadań z zakresu pośrednictwa pracy można uznać także inne działania, o ile nie mieszczą się w zakresie ustępu 2 art. 36. Zadania te – zdaniem pełnomocnika – skarżąca wykonywała, o czym świadczą załączone do wniosku zakresy obowiązków. Z obowiązków tych wynika, że skarżąca: dokonuje transferu zasiłków dla bezrobotnych, którzy wyjeżdżają za granicę w celu poszukiwania tam pracy, wydaje decyzje w sprawach świadczeń z tytułu bezrobocia, dokonuje zaliczeń okresów ubezpieczenia i zatrudnienia, które regulują status osób bezrobotnych w zakresie świadczeń społecznych, udziela informacji bezrobotnym na temat sytuacji na rynku pracy oraz odnośnie sposobu załatwienia formalności związanych z dokumentacją okresów zatrudniania i podlegania ubezpieczeniu w kraju, do którego wyjeżdżają, wykonuje inne czynności związane między innymi z uczestniczeniem w targach pracy, podczas których przekazuje informacje na temat poszukiwania pracy. Do skargi załączono decyzję Wojewody [...] nadającą licencję zawodową pośrednika pracy M. C. wraz z zakresem obowiązków, który był załączony do wniosku o nadanie licencji. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, że ani struktura zadań wymienionych w zakresach obowiązków, ani nazwa stanowiska na którym została zatrudniona skarżąca nie wskazują, aby pracodawca zamierzał ją zatrudnić na stanowisku pośrednika pracy. Art. 92 ust. 1 ww. ustawy, wymienia stanowiska na których zatrudnieni pracownicy publicznych służb zatrudnienia wykonują zadania w zakresie pośrednictwa pracy. Jeżeli rzeczywistą intencją jest powierzenie pracownikowi zadań z zakresu pośrednictwa pracy to art. 92 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, przewiduje możliwość zatrudnienia pracownika na stanowisku pośrednika pracy – stażysty. W przypadku skarżącej pracodawca nie skorzystał z tej możliwości, pomimo, iż zatrudniał ją i zmieniał zakres obowiązków, kiedy ustawa już obowiązywała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej przepisów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, pośrednictwo pracy polega w szczególności na: 1) udzielaniu pomocy bezrobotnym i poszukującym pracy w uzyskaniu odpowiedniego zatrudnienia oraz pracodawcom w pozyskaniu pracowników o poszukiwanych kwalifikacjach zawodowych; 2) pozyskiwaniu ofert pracy; 3) udzielaniu pracodawcom informacji o kandydatach do pracy, w związku ze zgłoszoną ofertą pracy; 4) informowaniu bezrobotnych i poszukujących pracy oraz pracodawców o aktualnej sytuacji i przewidywanych zmianach na lokalnym rynku pracy; 5) inicjowaniu i organizowaniu kontaktów bezrobotnych i poszukujących pracy z pracodawcami; 6) współdziałaniu powiatowych urzędów pracy w zakresie wymiany informacji o możliwościach uzyskania zatrudnienia i szkolenia na terenie ich działania; 7) informowaniu bezrobotnych o przysługujących im prawach i obowiązkach. Z kolei art. 92 ust. 2 ww. ustawy stanowi, iż pośrednikiem pracy może zostać osoba która otrzymała licencję zawodową, jeżeli: 1) posiada pełną zdolność do czynności prawnych; 2) nie była karana za przestępstwo popełnione umyślnie; 3) posiada co najmniej średnie wykształcenie; 4) wykonywała zadania w zakresie pośrednictwa pracy przez okres co najmniej 12 miesięcy w publicznych służbach zatrudnienia; 5) posiada obywatelstwo polskie lub wykaże się znajomością języka polskiego wystarczającą do wykonywania zadań. Odmowę wydania licencji organ uzasadnił twierdzeniem, iż A. H. w czasie zatrudnienia w Wojewódzkim Urzędzie Pracy w T. nie wykonywała wszystkich zadań pośrednictwa pracy wyszczególnionych w treści art. 36 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a zatem nie spełniła przesłanki określonej w art. 92 ust. 2 pkt. 4 ww. ustawy. Organ potwierdził spełnienie przez skarżącą pozostałych przesłanek określonych w niniejszym przepisie. Ponadto organ odwoławczy dokonując interpretacji art. 36 ust. 1 ww. ustawy, stwierdził, że przepis ten wymienia szczegółowo zadania wykonywane przez pośrednika pracy, które to zadania są powiązane i nie można uznać, że do świadczenia usługi pośrednictwa pracy wystarczy wykonywanie obowiązków w ramach jednego, czy dwóch z nich w oderwaniu od pozostałych. W ocenie Sądu zarówno sposób interpretacji art. 36 ust. 1 ww. ustawy, jak również samo uzasadnienie decyzji jest błędne i niewystarczające. Należy przede wszystkim podnieść, że art. 36 ust. 1 ww. ustawy, zawiera jedynie przykładowy katalog zadań wykonywanych przez pośrednika pracy, co wprost wynika z jego brzmienia "... w szczególności na ...", a więc wbrew stanowisku organu nie zawiera katalogu zamkniętego. Trafnie podniesiono w skardze, iż jest to katalog otwarty, wyliczenie przykładowe, co oznacza, iż za wykonywanie zadań z zakresu pośrednictwa pracy można uznać także inne działania, o ile nie mieszczą się w zakresie ust. 2 art. 36. Biorąc pod uwagę nieprawidłowe rozumienie przez organy administracji treści przepisu art. 36 ww. ustawy, jest oczywistym, iż w sposób niewłaściwy i niewystarczający została dokonana ocena zadań wykonywanych przez skarżącą w Wojewódzkim Urzędzie Pracy w T.. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister winien rozważyć, czy wykonywane i wymienione w skardze zadania skarżącej, tj.: dokonywanie transferu zasiłków dla bezrobotnych, którzy wyjeżdżają za granicę w celu poszukiwania tam pracy, wydawanie decyzji w sprawach świadczeń z tytułu bezrobocia, dokonywanie zaliczeń okresów ubezpieczenia i zatrudnienia, które regulują status osób bezrobotnych w zakresie świadczeń społecznych, udzielanie informacji bezrobotnym na temat sytuacji na rynku pracy itp. są zadaniami z zakresu pośrednictwa pracy. Przy czym dokonując oceny powyższych zadań skarżącej, Minister powinien dokładnie uzasadnić dlaczego wykonywanie danych czynności można uznać lub nie za wykonywanie zadań z zakresu pośrednictwa pracy. Ponadto organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien odnieść się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 32 Konstytucji RP polegającym na nierównym potraktowaniu skarżącej w stosunku do innych pracowników zespołu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, którzy w tym samym stanie faktycznym i prawnym licencję pośrednika pracy otrzymali. Minister w treści odpowiedzi na skargę z 24 lipca 2006 r. próbuje dodatkowo uzasadnić decyzję tym, że jeżeli rzeczywiście intencją pracodawcy byłoby powierzenie skarżącej zadań z zakresu pośrednictwa pracy, to zostałaby zatrudniona na stanowisku pośrednika pracy – stażysty, o którym mowa w art. 92 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Sąd zwraca uwagę, iż próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tym bardziej pod kątem pominiętych przepisów prawa materialnego, których zastosowanie mogło mieć decydujący wpływ na wynik sprawy. (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2003 r., sygn. akt V SA 467/03). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż trafne są pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. dotyczące niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawidłowego uzasadnienia decyzji. Naruszenia te miały niewątpliwie istotny wpływ na wynik rozpatrywanej przez organy administracji sprawy. Z powyższych przyczyn zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.