II SA/Wa 308/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Janusz Walawski, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. L. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnioskiem z 12 sierpnia 2013 r. S. L. (dalej jako skarżący), zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Podał, iż spełnia łącznie wszystkie przesłanki ustawowe niezbędne do przyznania na jego rzecz prawa do świadczenia w drodze wyjątku, zaś jego sytuacja majątkowa jest bardzo trudna. Podkreślił, że jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i nie ma możliwości osiągnięcia jakiegokolwiek dochodu. Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazując na treść art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440) organ podkreślił, że warunki w nim określone muszą być spełnione łącznie, a niedopełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W dalszej kolejności podał, że skarżący na przestrzeni 51 lat życia udokumentował łączny okres ubezpieczenia wynoszący 25 lat, 8 miesięcy i 21 dni. W 10 – leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udokumentowano jedynie 2 lata, 9 miesięcy i 9 dni tych okresów. Organ wskazał też, że skarżący [...] maja 2006 r. zaprzestał zatrudnienia i od chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy [...] grudnia 2011 r., tj. przez prawie 5 lat nie wykonywał zatrudnienia ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W ocenie organu w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, a nadto skarżący jest uznany za osobę częściowo niezdolną do pracy. Nie spełnia zatem warunku wymaganego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a mianowicie całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. W powyższym stanie faktycznym i prawnym organ nie znalazł podstaw do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy na podstawie art. 83 ww. ustawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podkreślił, że jego sytuacja materialna i zdrowotna jest bardzo trudna, co uzasadnia przyznanie renty. W jego ocenie spełnia on wszystkie przesłanki niezbędne do przyznania wnioskowanego świadczenia. Nadto wskazał, że przerwy w ubezpieczeniu faktycznie wynikały ze złego stanu zdrowia, który uniemożliwił mu wykonywanie pracy. Decyzją z [...] stycznia 2014 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2011 r., podkreślając, że fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ustawy jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS lub komisję lekarską ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. W przedmiotowej sprawie renta z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku nie może być skarżącemu przyznana, ponieważ nie spełnia przesłanki niemożliwości podjęcia pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym z uwagi na wiek lub całkowitą niezdolność do pracy. Skarżący ma bowiem 51 lat i jest częściowo niezdolny do pracy do [...] października 2014 r. Ponadto organ nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Uwzględniając powyższe organ uznał, że nie może przyznać skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organom do ponownego rozpoznania, a ewentualnie o przyznanie przez Sąd na rzecz skarżącego prawa do renty w drodze wyjątku. Zaskarżonej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących przedmiotowej sprawy; naruszenie art. 10 K.p.a. w związku z tym, iż przed wydaniem decyzji skarżący nie miał faktycznej możliwości zapoznania się ze wszystkimi aktami sprawy; dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego a dotyczącego sytuacji materialnej i życiowej skarżącego. Skarżący podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i podał, że będąc osobą trwale całkowicie niezdolną do pracy nie ma możliwości osiągnięcia dochodów co powoduje, że jedynym źródłem utrzymania jego oraz całej rodziny jest wynagrodzenie za pracę uzyskiwane przez żonę. Jego wysokość nie pozwala zaspokoić wszystkich podstawowych potrzeb rodziny. Skarżący wskazał także, że przerwy w ubezpieczeniu wiązały się ze złym, stanem zdrowia, który uniemożliwiał wykonywanie pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację i akcentując, że skarżący legitymuje się jedynie częściową niezdolnością do pracy, co wyklucza możliwość przyznania mu wnioskowanego świadczenia. W piśmie z [...] września 2014 r. skarżący w uzupełnieniu skargi sprecyzował swoje twierdzenia, skarżącej decyzji zarzucając dodatkowo naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 6 i 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów Państwa w szczególności poprzez brak rzetelnej wnikliwej oceny materiału zgromadzonego w sprawie; 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w kontekście oceny występowania w rozpoznawanym przypadku przesłanek warunkujących wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; 3. art. 107 §3 K.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego, a w szczególności przez niewskazanie motywów podjętego rozstrzygnięcia i odniesienie się wyłącznie do zarzutów podniesionych we wniosku z dnia 20 grudnia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji wniósł o 1. uchylenie skarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w oparciu o art. 135 ww. ustawy poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2013 r. (znak: [...]); 2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia, zapadłego w postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Jednocześnie, co wymaga podkreślenia wobec wniosków skargi, Sąd nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przyznaje żadnych świadczeń. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Skarżący w pierwszej kolejności nie spełnia przesłanki braku możliwości podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Legitymuje się bowiem orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] października 2013 r. stwierdzającym, że okresowo do [...] października 2014 r. jest osobą częściowo niezdolną do pracy, nie będąc całkowicie niezdolnym do pracy. Podkreślenia przy tym wymaga, że Prezes ZUS na podstawie art. 14 ust. 3 ww. ustawy jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS. Skarżący mógł wprawdzie wnieść sprzeciw od przywołanego orzeczenia o czym został pouczony, lecz z możliwości tej nie skorzystał. W aktach sprawy brak natomiast innej dokumentacji lekarskiej niż ta, którą badał lekarz orzecznik, a która uprawniałaby Prezesa ZUS-u do zgłoszenia zarzutu wadliwości orzeczenia (art. 14 ust. 2d ww. ustawy). Podkreślenia przy tym wymaga, że Sąd nie ma uprawnień do kontroli zarówno orzeczeń lekarzy orzeczników ZUS, jak i komisji lekarskich ZUS, jak też możliwości kierowania ubezpieczonych na badania lekarskie. Uznać zatem należy, że wyrażone przez skarżącego subiektywne przekonanie o całkowitej niezdolności do pracy pozostaje bez wpływu na prawidłowość podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Skoro zatem przepis art. 83 ust. 1 cyt. ustawy jako przyczynę braku możliwości podjęcia pracy zarobkowej objętej ubezpieczeniem wskazuje całkowitą niezdolność do pracy czyli niezdolność do pracy w stopniu całkowicie pozbawionym możliwości jej wykonywania, to w przypadku skarżącego przyczyna ta nie występuje. Drugą przyczyną uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia jest wiek osoby ubiegającej się o świadczenie. Chodzi przy tym o taki przedział wiekowy, który statuuje zainteresowanego w gronie osób pozostających poza aktywnością zawodową. W polskim systemie prawnym przyjęto, że okres aktywności zawodowej kończy się wraz z nabyciem uprawnień emerytalnych. W przypadku skarżącego jest to wiek 67 lat (art. 24 ust. 1b pkt 20 ww. ustawy). Skarżący urodzony [...] sierpnia 1962 r. ma 52 lata, a zatem również wiek nie jest w jego przypadku przeszkodą w podjęciu zatrudnienia. Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że skarżący nie spełnia jednej z przesłanek, od zaistnienia której uzależnione jest przyznanie świadczenia w drodze wyjątku tj. przesłanki niemożliwości podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na wiek lub całkowitą niezdolność do pracy. I już tylko z tej przyczyny Prezes ZUS nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego i przyznać świadczenia, które jest zasadniczo wyłącznie skierowane do osób całkowicie niezdolnych do pracy. Dodatkowo organ podał, że nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Skarżący przerwy w ubezpieczeniu tłumaczy złym stanem zdrowia. Zauważyć zatem należy, iż ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] lutego 2012 r. wynika, że skarżący był całkowicie niezdolny do pracy 1 rok i 3 miesiące tj. od [...] grudnia 2011 r. do [...] lutego 2013 r. Natomiast całkowity brak możliwości podjęcia zatrudnienia nie występował w latach 2006 – 2010, w których wystąpiła przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne. Twierdzenia skarżącego o zdrowotnych przeszkodach w podjęciu zatrudnienia nie znajdują zatem pokrycia w zgromadzonej w aktach dokumentacji. Zaznaczenia przy tym wymaga, że wbrew zarzutom skargi organ nie popełnił błędu w ustaleniach faktycznych. Ustalenia te zostały dokonane w oparciu o całokształt dokumentacji dotyczącej skarżącego, a odnoszącej się do jego zatrudnienia i stanu zdrowia. Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. W kontekście oceny występowania przesłanek warunkujących wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku organ rozważył wszystkie istotne okoliczności sprawy. Nieuprawniony jest także zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. W skarżonej decyzji w sposób dostateczny zostały podane motywy podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślenia przy tym wymaga, że nawet przy przyjęciu, że organ niezbyt wnikliwie rozważył w skarżonej decyzji kwestię zaistnienia przesłanki szczególnych okoliczności powodujących niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury i renty, to uchybienie to nie miałoby jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Brak spełnienia bowiem przez skarżącego powyżej wskazanej przesłanki, tj. niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek wyłącza, w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy, możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji pozostaje zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Skarżącemu w istocie nie została zapewniona możliwość zapoznania się z aktami sprawy, co niewątpliwie stanowi uchybienie powyższemu przepisowi. Jednak ze względów podanych powyżej uchybienie to pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącego, trzeba jednak podkreślić, że sama trudna sytuacja materialna nie wystarcza do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego – co do zasady – od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego i nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na mocy art. 250 P.p.s.a. oraz § 15 i § 16 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszone przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z i urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).